II SA/Wr 747/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki G – W. dla terenu w rejonie ulicy G. i L.w K. w części dotyczącej §8 ust. 2 pkt 3, §18 oraz rysunku planu w zakresie terenu Z1 G-MU1, §19 oraz rysunku planu w zakresie terenu Z1 G-MU2, § 20 oraz rysunku planu w zakresie terenu Z1 G-MU3, §21 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", §22 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", §23 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", §25ust. 2 w punkcie 1 lit. a tabeli, w części dotyczącej drogi Z1 G-KDW, §25 ust. 2 w zakresie ustaleń dla terenu Z1 G-KDW, rysunku planu w zakresie terenu Z1 GKDW I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 2 pkt 3, § 18 oraz rysunek planu w zakresie terenu Z1 G-MU1, § 19 ust. 2 Sygn. akt II SA/Wr 747/12 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", § 20 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", § 21 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", § 22 ust. 2 pkt 7 lit. b we fragmencie "budowlanych" i lit. c we fragmencie "budowlanych", § 25 ust. 2 w zakresie ustaleń dla terenu Z1 GKDW oraz rysunek planu w zakresie terenu Z1 GKDW; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej K. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala skargę w pozostałej części. Jak stanowił art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie – po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium – jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, nowe brzmienie nie stosuje się w nin. sprawie z uwagi na przystąpienie do sporządzania zaskarżonego planu w 2009 r.), ustalenia te bowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W nin. sprawie znaczenie ma Studium uchwalone w dniu 1 października 1999 r., a zatem podjęte na podstawie art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Studium to zachowało moc. Oznacza to, że formalnie ten akt normatywny (o charakterze wewnętrznym) uzyskał takie samo znaczenie, jak studia uchwalone pod rządami nowej ustawy. Jednak istotną trudność przy badaniu zgodności Studium i zaskarżonego planu stanowi brak szczegółowych ustaleń w tekście Studium. Ten ogólny, czy wręcz ogólnikowy charakter tego aktu był wynikiem jego ówczesnego znaczenia prawnego, jako wyrazu pewnych ogólnych założeń polityki przestrzennej gminy. Budziło wręcz wątpliwości, czy wobec braku szczegółowych ustaleń w tekście Studium, dopuszczalne było, jak postulował skarżący, oparcie ocen na porównaniu jedynie rysunku Studium z ustaleniami zaskarżonego planu. Podkreśla się bowiem powszechnie, że sam jedynie rysunek nie ma znaczenia normatywnego. Jednak według Sądu ocena taka w nin. sprawie stała się możliwa po powiązaniu pewnych ogólnych wskazań Studium z jego rysunkiem oraz przy uwzględnieniu wypowiedzi stron, a szczególnie samego organu (rady gminy) na temat treści i znaczenia Studium. Zachowują więc znaczenie w nin. sprawie pewne ogólne wskazówki orzecznictwa sądowego na temat istoty omawianej zgodności oraz skutków prawnych jej niedochowania, jako naruszenia zasad sporządzania planu (wyroki II OSK 2164/11 i II SA/Go 493/10, na temat stopnia związania ustaleniami studium II OSK 1077/11, II OSK 2530/10, II OSK 1416/09, II OSK 1191/08, II OSK 359/07). W nawiązaniu do przedmiotu sprawy i zarzutów skargi należało więc zbadać zgodność z prawem stwierdzenia przez organ, że zaskarżony plan nie narusza ustaleń Studium (na temat tej kontroli por. wyrok II OSK 466/11). W treści Studium zwraca uwagę (s. 5-6) wskazanie, że powierzchnia zajęta przez zainwestowanie miejskie wraz z komunikacją stanowi zaledwie 11,2% (423 ha) powierzchni miasta. Studium wyróżnia 7 zespołów, wyodrębnionych m.in. z uwagi na procent obszaru niezainwestowanego pozbawionego lasu. Jednym z tych zespołów jest W., scharakteryzowana jako gniazdowa, rozrzedzona zabudowa o charakterze rekreacyjnym lub mieszkaniowym wzdłuż pętli ulic W.i S. około 50% powierzchni nieleśnej niezainwestowana. Jak dalej wskazano (s. 10) wszystkie lasy w granicach administracyjnych miasta są lasami ochronnymi (podano podstawy prawne). Jak podano (s. 13) powierzchnia miasta (3796 ha) jest pokryta w 74,4% lasem lub stanowi grunt leśny. Na terenach nieleśnych oznaczono jedynie wszystkie grupy zieleni wysokiej (parki i cmentarze) oraz obszary częstego występowania rzadkich lub chronionych gatunków leśnych. Wskazano konsekwentnie (s. 17), że przeważającą własność w mieście stanowią grunty Skarbu Państwa w administracji Parku Narodowego i Lasów Państwowych (80% powierzchni). W rozdziale 1. III (s. 21-23) omówiono podstawowe problemy i cele rozwoju przestrzennego. Wskazano tutaj, że zaledwie około 800 ha może zostać przeznaczone pod zabudowę, zaś pozostałe tereny miasta są zalesione albo mają status ochronny. Podkreślono, że elementem rodzącym konflikty jest rozdrobniona struktura lasów będących w administracji państwowej. Taki stan, wraz z bardzo trudnymi warunkami terenowymi (spadki, brak dojazdu) praktycznie uniemożliwia w wielu miejscach prowadzenie jakiejkolwiek gospodarki leśnej. W związku z tym niektóre tereny leśne stają się szpecącymi krajobraz miejski terenami zieleni nieurządzonej lub są bezprawnie używane jako parki. W wielu przypadkach należałoby zmienić przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele. Wśród podstawowych celów polityki przestrzennej wymieniono utrzymanie wysokich walorów naturalnych terenów otwartych i ochrona stanu środowiska przyrodniczego. W rozdziale 2 Kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego wskazano (s. 31), że tereny przeznaczone pod zabudowę zostały wyznaczone wyłącznie w jednostkach strukturalnych od A do G na terenach zainwestowanych. Na rysunku nr 2 – Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej określono obszary zainwestowane lub przeznaczone do zainwestowania. Obszary wyłączone z zainwestowania kubaturowego scharakteryzowano jako miejsca szczególnie istotne dla zachowania stanu środowiska, gdzie realizacja pojedynczych obiektów wymaga określenia docelowego ich zagospodarowania. Dla obszarów leśnych szczegółowe zasady zagospodarowania określa plan urządzenia lasu oraz ustalenia dla jednostek strukturalnych, gdzie dopuszcza się przekształcenie terenów leśnych w parki leśne oraz lokalizację obiektów, odesłano tutaj do szczegółowych ustaleń. Jako obiekty wymieniono parkingi, dolne stacje wyciągów, obiekty sportowe i urządzenia infrastruktury. W ramach terenów zainwestowanych wymieniono jednostkę strukturalną W.(s. 34) gdzie przewidziano przewagę funkcji usługowych z zielenią towarzyszącą, przekształcenie części terenów leśnych w parki leśne oraz lokalizację obiektów (szczególnie komunalnych) na terenach lasów. Odnośnie terenów lasów komunalnych (s. 39-40) zauważono, że są one rozproszone, bez planu urządzenia lasów. Postulowano opracowanie tego planu, objęcia lasów ochroną lub przeznaczenia pod parki lub do wymiany z nadleśnictwem oraz wskazano, że przeznaczenie lasów komunalnych ustalą obowiązkowo plany miejscowe. Na rysunku Studium w ramach jednostki strukturalnej W. oznaczono obszary wyłączone z zainwestowania kubaturowego, obszary leśne oraz obiekty. Odnośnie tej jednostki organ w toku postępowania nadzorczego wyjaśnił (o czym już była mowa), że teren Z1 G-MU1 obejmuje teren przeznaczony w Studium pod obszary istniejącego zainwestowania kubaturowego i obszary leśne (k. 22 akt sądowych). W piśmie tym ujęto fragment rysunku Studium z naniesionymi liniami rozgraniczającymi zaskarżonego planu – do akt dołączono nieczytelną kserokopię. Organ nie przeczył usytuowaniu tego terenu, przeznaczonego zgodnie z § 18 planu pod zabudowę, w części na terenach leśnych według ustaleń Studium. Twierdził natomiast, że o braku potrzeby wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, zaś ogólnie, o braku znaczenia tych ustaleń Studium, przesądza aktualne ujęcie tych terenów w ewidencji gruntów jako terenów zabudowanych. Był to pogląd nietrafny. O przeznaczeniu danego terenu decydują ustalenia planu miejscowego, nie zaś dane ujęte w ewidencji gruntów (por. wyrok II SA/Gd 702/07 i II OSK 1748/08). Decydujące znaczenie miało przy tym zachowanie zgodności ustaleń dla terenu Z1 G-MU1 w § 18 zaskarżonego planu z ustaleniami Studium. Przeznaczenie gruntów leśnych pod zabudowę nastąpiło z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., por wyrok II OSK 1458/11). Stwierdzenie niezgodności tego przeznaczenia z ustaleniami Studium umożliwia, jak już zaznaczono, łączne odczytanie tekstu i rysunku Studium oraz przytoczeń organu na temat ich znaczenia (por. wyrok II OSK 2452/11 i powołane tam orzecznictwo) nie miało zaś znaczenia z tego punktu widzenia, że w ocenie organu nie była wymagana zgoda (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy) na przeznaczenie terenu na cele nieleśne i nierolnicze (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Nie miało też znaczenia gołosłowne twierdzenie organu, jakoby zgodę taką uzyskał przed uchwaleniem poprzedniego planu z 2004 r., skoro w Studium nadal są to tereny leśne, zaś rzekomo uzyskana zgoda nie doprowadziła do zmiany przeznaczenia tego terenu w planie z 2004 r. Powołane brzmienie tekstu Studium, w którym nadal mowa jest o dopuszczeniu przeznaczenia tych terenów na inne cele, przekonuje właśnie o istnieniu potrzeby uzyskania wymaganej zgody i przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia poprzez stosowanie art. 7 i art. 11 cyt. ustawy, od czego nie zwalnia treść informacji zawartych w ewidencji gruntów. Trafnie zatem skarżący zarzucił uchwalenie § 18 planu z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p., a w konsekwencji naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzące do nieważności tego ustalenia (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie było istotne dopuszczenie w Studium lokowania obiektów, skoro według tego aktu normatywnego czym innym jest zabudowa, gdyż pojęcie obiektu zostało wyraźnie dookreślone. Uzasadniona była skarga ponadto w części obejmującej zarzut nieustalenia parametrów drogi wewnętrznej. Rysunek planu nie ma w sposób samodzielny znaczenia normatywnego, a jedynie obrazuje, przedstawia w formie graficznej ustalenia tekstowe, w ten sposób je dookreślając i uzupełniając. Dlatego ustalenie tekstowe odsyłające całkowicie do rysunku planu nie nadało rysunkowi znaczenia normatywnego. Było to równoznaczne z nieustaleniem parametru drogi. Skoro organ w ogóle wytyczył w planie drogę wewnętrzną i zaliczył ją do układu komunikacyjnego, to powinien przestrzegać wymogu ustalenia parametrów drogi, o ile nawet nie ma ona charakteru drogi publicznej. Zaniechanie to stanowiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością opisanych w sentencji fragmentów przepisów § 8 i § 25 planu oraz rysunku planu w zakresie drogi wewnętrznej (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Nie budziło wątpliwości zgodne stanowisko stron, aby wyeliminować z zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wyrażenie ,,budowlanych", jako naruszające zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego. W przepisach tych bowiem przewidziano wymóg określenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i wtórnego podziału po scaleniu. Działek, czyli wszystkich działek, a nie tylko budowlanych. Stwierdzenie nieważności tego zbędnego dookreślenia działki, jako budowlanej, doprowadzi do zgodności omawianych przepisów z prawem. W ocenie Sądu nie była natomiast uzasadniona argumentacja skarżącego dotycząca nieprawidłowości w ustaleniu przeznaczenia pozostałych terenów zabudowy łącznie z dopuszczeniem zieleni wewnętrznej. Jako wiadomo orzecznictwo sądowe dopuszcza alternatywne czy wielorakie, mieszane przeznaczenie terenu, przy zachowaniu określonych warunków (patrz wyroki II OSK 567/08, 2235/10, 2551/11 lub II SA/Wr 517/10). W szczególności zakazane jest łączenie przeznaczeń wykluczających się, nie nadających się do pogodzenia ze sobą. W tym zakresie trafna była argumentacja organu odnosząca się do przewidzianego w przepisach planu dopuszczenia zieleni urządzonej na terenach zabudowy. Wyznaczone na rysunku planu obszary zieleni wewnętrznej stanowią obowiązujące ustalenia planu (§ 3 ust. 1 pkt 4 planu). Plan nakazuje na terenach zabudowy kształtować również nowe zespoły zieleni, z wykształconymi wnętrzami krajobrazowymi lub nawiązujące do założeń zieleni już występujących (§ 15 ust. 3 pkt 1a planu). Pewne obszary zieleni wewnętrznej na rysunku planu wyłączono z zabudowy (§ 15 ust. 4). Oprócz nowych układów zieleni dopuszczono również zmniejszenie wyznaczonego obszaru zieleni wewnętrznej o 25% jego powierzchni w obrębie każdej działki, pod warunkiem zapewnienia ochrony istniejących drzew i krzewów i zachowania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, z wyłączeniem powierzchni o nachyleniu powyżej 15% (§ 15 ust. 5). Plan z jednej strony ustanawia minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w rozmiarze 0,20 ale równocześnie ustala maksymalne wskaźniki zabudowy w granicach 0,30-0,35. Wspominane ograniczenia powierzchni zabudowy uzupełnia określenie w rysunku planu pewnych terenów zieleni jako wyłączonych z zabudowy zgodnie z § 15 planu. Precyzyjne określenie w tekście i rysunku planu warunków ochrony zieleni, w szczególności zaś warunków określonego pomniejszenia jej obszaru, z zachowaniem wskaźników zabudowy, nie pozwala na stwierdzenie obowiązku wyraźnego rozgraniczenia obu przeznaczeń, jak też nie potwierdza zarzutu dopuszczenia dowolnego kształtowania obszarów zieleni przez podmioty zainteresowane. Nie były trafne wywody skargi, jakoby tereny G-MU zostały w całości przeznaczone pod zabudowę. Jest to ich przeznaczenie podstawowe, jednak ograniczone podanymi już dopuszczeniami, zakazami i wskaźnikami. Ograniczenia te nie pozostają w sprzeczności z przeznaczeniem dopuszczalnym, a jedynie doprecyzowują jego dopuszczalny zasięg. Do ograniczeń tych, wprowadzonych w sposób wyraźny w planie, będą zmuszeni dostosować się inwestorzy i organy stosujące prawo. Nie jest prawdą, że plany miejscowe nie mogą pozostawiać tym podmiotom, w takim ograniczonym stopniu, jednak pewnej swobody w precyzowaniu konkretnego kształtu zabudowy. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 151, art. 152, art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.