II OSK 1458/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1173/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego oraz E. R. i S. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 29 czerwca 2010 r. nr LVIII/1356/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Rada Miejska w Bielsku - Białej w dniu 29 czerwca 2010 r. podjęła uchwałę Nr LVIII/1356/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony pomiędzy ulicami: Skarpową, Owsianą, Karbową, Karpacką oraz ograniczony granicami Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego i zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina". Wojewoda Śląski wniósł skargę o stwierdzenie nieważności uchwały, jako podjętej z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) – dalej zwanej u.p.z.p. Uzasadniając zarzuty organ nadzoru wskazał, że uchwalony plan miejscowy nie jest zgodny z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała przyjętego uchwałą z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr XXII/252/99. W szczególności studium w strefie środowiska przyrodniczego dopuszcza możliwość ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (rezydencjalnej), jednak poza obszarami lasów, rzek, potoków i stawów. Tymczasem w postanowieniach § 11 pkt i § 9 pkt 1 uchwały w sprawie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono zabudowę mieszkaniową wolnostojącą na obszarze istniejących lasów. Ponadto zgodnie z postanowieniami Studium większość obszaru objętego planem leży w strefie ograniczonego zainwestowania w obszarze podstokowym predestynowanym dla funkcji turystyczno-rekreacyjnej. W strefie tej studium wprowadziło ograniczenie rozwoju mieszkalnictwa poprzez zachowanie zabudowy istniejącej i jej uzupełnienia plombowe oraz dopuszczenie zabudowy rezydencjalnej na zasadach wynikających z opracowań operacyjnych. Opracowania te dopuszczają dla tych terenów zabudowę podstokową, nie wyznaczają natomiast terenów pod nową zabudowę mieszkaniową. Zdaniem Wojewody tym samym tereny, które przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie ustaleniami studium miały pełnić funkcję turystyczno-rekreacyjną. Ponadto, w ocenie Wojewody zaskarżona uchwała istotnie narusza także postanowienia: - art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 8 pkt 2 uchwały 0 % stawki służącej do naliczenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów innych niż wymienione w § 8 pkt 1; - § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zamieszczenie w § 9 pkt 2 ppkt 6 oraz w § 10 pkt 2 ppkt 5 uchwały ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości budynków, które odbiegają od definicji tego parametru zawartej w tym przepisie prawa powszechnie obowiązującego; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w planie terenów wód powierzchniowych, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej zwanego rozporządzeniem MI w sprawie projektu planu) winny być oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem WS; - § 4 pkt 6 rozporządzenia MI w sprawie projektu planu poprzez brak określenia parametrów dróg oznaczonych w planie symbolami 127 KDL-01 i 127 KDL-02 i wprowadzenie zmiennej minimalnej szerokości tych dróg w liniach rozgraniczających ( § 15 pkt 2 ppkt 1 lit a i b uchwały) oraz dopuszczenie możliwości korekty przebiegu linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dojazdów w zależności od istniejącego zainwestowania lub uwarunkowań ( § 7 pkt 1 ppkt 3 uchwały), - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie projektu planu poprzez niezamieszczenie w planie obligatoryjnych ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Gmina Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezpodstawnej. Skargę na wskazaną na wstępie uchwałę wnieśli także E. R. i S. R. Skarżący domagali się w niej stwierdzenia nieważności uchwały w części wprowadzającej zakaz zabudowy w jednostkach znajdujących się na terenach należących do skarżących. W ocenie skarżących działki te nie zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bielska-Białej wyłączone spod zabudowy. Tym samym uchwała w zaskarżonej części narusza: - art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzestrzeganie wytycznych płynących ze Studium i w konsekwencji wyłączenie terenu spod zabudowy niezgodnie ustaleniami tego Studium, - § 6 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie projektu studium poprzez nieuwzględnienie w toku prowadzonej procedury zasady, zgodnie z która wyłączenie w planie miejscowym danego terenu spod zabudowy wymaga uprzedniego oznaczenia tego terenu w sposób wyraźny w Studium, - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez generalne wyłączenie spod zabudowy terenów znajdujących się w otulinie parku krajobrazowego, podczas gdy przepis ten nie przewiduje wprowadzenia na terenie parku krajobrazowego, a tym bardziej w jego otulinie, generalnego zakazu zabudowy. Także ustosunkowując się do tej skargi Gmina Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie w całości. Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II SA/Gl 1173/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W motywach wyroku Sąd zasadniczo podzielił zarzuty i argumentację podniesioną w obu skargach o niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała. W ocenie Sądu pierwszej instancji do uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego doszło z naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Bezsporne jest, zdaniem Sądu, że kontrolowany plan został sporządzony dla obszarów oznaczonych w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko – Biała, jako strefa III ograniczonego zainwestowania oraz strefa IV środowiska przyrodniczego. Wskazane w skardze Wojewody tereny leżą, zgodnie z ustaleniami Studium, w strefie środowiska przyrodniczego. Z urzędu Sąd pierwszej instancji doszedł także do przekonania, że stwierdzonej niezgodności między zakazem zawartym w § 11 ust. 1 pkt 9 Studium, a przewidzianym w planie przeznaczeniem terenów nie usuwa także unormowanie zawarte w § 5 ust. 5 pkt 5 planu, na mocy którego wprowadzono zakaz lokalizacji budynków oraz budowy nowych dróg w odległości mniejszej niż 20 m od linii lasu. Sąd stwierdził, że wprowadzone kontrolowanym aktem zróżnicowanie praw właścicieli nieruchomości znajdujących się w jednostkach wskazanych w § 12 planu nie znajduje oparcia w przepisach rangi ustawowej, przez co naruszona została konstytucyjna zasada równości oraz równiej ochrony własności wynikająca z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasada ograniczania własności przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd podzielił także podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą postanowień art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 8 ust. 2 uchwały 0 % stawki służącej do naliczenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów innych niż wymienione w § 8 ust. 1. Zasadny okazał się również zarzut Wojewody naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w planie terenów wód powierzchniowych, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie projektu planu winny być oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem WS. Sąd pierwszej instancji podzielił także zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zamieszczenie w § 9 ust. 2 pkt 6 oraz w § 10 ust. 2 pkt 5 uchwały ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości budynków, które odbiegają od definicji tego parametru zawartej w tym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku gmina Bielsko-Biała podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów: 1. art. 1 ust. 2 w szczególności pkt 1 do pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały, że zapisy planu muszą uwzględniać wymienione w tym przepisie wartości; 2. art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 i art. 20 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienia planu są w wskazanych jednostkach niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XXII/252/99 z dnia 21 grudnia 1999 r. 3. art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały, że plan nie musi uwzględniać cieków wodnych, bowiem ich przebieg nie stanowi ustaleń planu; 4. art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały naruszone zasady oraz tryb sporządzania planu powodujące nieważność uchwały w całości; 5. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. nr 121, poz.1266 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz.59 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały w zakresie oceny jak należy rozumieć pojęcie lasy; 6. postanowień § 28, § 30 i § 67 przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) poprzez ich nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały i nie uznanie, że wody płynące są treścią mapy zasadniczej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności uchwały w sposób nieobiektywny i dowolny, naruszając przy tym przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie realia przedmiotowego planu nie pozwalają na stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności aktu powinno nastąpić tylko przy istotnych uchybieniach przepisom prawa, a badana uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w rozdziale 5 studium, obejmującym m.in. III strefę ograniczonego zainwestowania, zapisano, że jej celem jest ochrona terenów otwartych, przedstawiających niepowtarzalne wartości dla tożsamości miasta przed niewłaściwym zainwestowaniem. Dokonano ustaleń, zmierzających do osiągnięcia tego celu - poza obszarami lasów, rzek, potoków i stawów dopuszczono zabudowę mieszkaniową (rezydencjonalną). Sąd pierwszej instancji przyjął za Wojewodą Śląskim, że powyższe postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne ze studium. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie rozważył czy teren, którego dotyczy plan jest terenem, o którym stanowi studium tzn. czy jest otwarty i czy przedstawia niepowtarzalne dla tożsamości miasta wartości i wreszcie czy zapisane w planie zagospodarowania inwestycje są niewłaściwe dla tego terenu. W ocenie skarżącej kasacyjnie zarzucona sprzeczność nie występuje. W polityce przestrzennej studium, jako cel kierunkowy m.in. wskazano otwarcie miasta na turystów, a jako cel strategiczny zapisano wypoczynek mieszkańców. Mając na celu także ochronę walorów i zasobów środowiska przyrodniczego założono rozwój funkcji turystyczno-wypoczynkowej bez szkody dla środowiska przyrodniczego. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w studium zapisano, że w strefie III – ograniczonego zainwestowania przyjmuje się politykę, której celem jest ochrona terenów otwartych, przedstawiających niepowtarzalne wartości dla tożsamości miasta przed niewłaściwym zainwestowaniem. Jednocześnie dokonano ustaleń, zmierzających do osiągnięcia tego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że postanowienia planu w tym zakresie są sprzeczne ze studium. W ocenie skarżącej kasacyjnie stwierdzona sprzeczność nie występuje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Zdaniem Wojewody stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest rzetelne oraz respektujące w pełni obowiązujące przepisy prawa. Organ w całości podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania przepisów art. 9, art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) prowadzącego w konsekwencji do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle powiązane z przedstawioną wcześniej kwestią stanowiącą podstawowy element konstrukcyjny rozpoznawanej skargi. Wobec powyższego należało w pierwszej kolejności odnieść się do zasadniczej kwestii stanowiącej istotę skargi kasacyjnej. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Niewątpliwe jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Również w tej sprawie należało ocenić zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Pomimo że w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednakże owa zgodność ustaleń planów miejscowych ze studium winna być zachowana (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08 oraz z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przewidziane w planie przeznaczenie terenu zarówno w jednostce [...], jak i [...] jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 10 ust. 1 pkt 9 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała przyjętego uchwałą z dnia 21 grudnia 1999 r., w którym dopuszczona została możliwość tylko ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej z wykluczeniem jednak obszarów oznaczonych w tej uchwale, jako lasy. Oceny tej - zdaniem Sądu kasacyjnego - nie może zmienić podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że wskazane jednostki nie stanowią, obszaru rzeczywistych lasów, albowiem gdyby skarżąca kasacyjnie zamierzała dopuścić zabudowę na terenach leśnych to musiałaby uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesądzające znaczenie, w procedurze sporządzania planu miejscowego, miały wskazania aktu planistycznego wykluczające zabudowę na terenach oznaczonych, jako lasy. Z rysunku studium wynika, że cały obszar oznaczony w planie symbolem [...] stanowią lasy. Lasy przekraczały również linię rozgraniczającą obszary oznaczone w planie symbolem [...] i [...]. Trzeba pamiętać, że studium z natury rzeczy ma charakter formułujący zasady, czyli charakter znacznie ogólniejszy od planu miejscowego. W przywołanej wyżej formule "zgodności" idzie, więc tylko o to, żeby plan miejscowy honorował w pełni wprowadzone zasady. Postanowienia planu nie mogą zatem doprowadzić do znacznej modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. W świetle powyższych rozważań nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. nr 121, poz.1266 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz.59 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały w zakresie oceny jak należy rozumieć pojęcie lasy. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Zatem postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową w terenach leśnych stanowi istotne naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również nie można podzielić argumentu skarżącej odnoszącego się do naruszenia art. 3 ustawy o lasach, albowiem ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 ustawy, a nie na potrzeby przeznaczenia konkretnego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie się nie zgadza ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie konieczności wydzielenia terenów wód powierzchniowych śródlądowych liniami rozgraniczającymi, jako odrębne tereny oznaczone symbolem WS. Podnosi, że oznaczenie cieków wodnych na rysunku planu było przedmiotem pozytywnego uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ani przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ani § 7 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. nie obligują do uwzględnienia w części graficznej planu cieków wodnych, których przebieg nie stanowi ustalenia planu. Zgodnie z art. 2 pkt.7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne treść mapy zasadniczej zawiera m.in. informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych, w tym sieci wodnej, a zatem rysunek planu, sporządzony na podkładzie mapy zasadniczej, uwzględnia istniejące cieki wodne. W związku z powyższym postanowienia planu zawarte w § 5 i § 14 są zgodne z prawem. Sąd zwraca uwagę, że pod pojęciem "ustaleń planu" należy rozumieć jego merytoryczną treść mającą charakter normatywny, co oznacza, że ustalenia normatywne planu należy odkodowywać zarówno z jego części tekstowej, jak i graficznej. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., II OSK 1864/10, [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady sporządzania planu interpretowane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – zwane w dalszej części rozporządzeniem). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w planie terenów wód powierzchniowych, które zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia powinny być oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem WS. Należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że brak określenia na rysunku planu strumieni i cieków wodnych powoduje m.in. małą czytelność rysunku planu oraz utrudnia rozróżnienie ustanowionych w planie terenów oznaczonych symbolem ZE, z których część zgodnie z § 14 ust. 1 planu stanowią tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym. Uzgodnienie zaś przez Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w Gliwicach projektu planu, w którym nie oznaczono w sposób właściwy strumieni i cieków wodnych występujących na obszarze objętym planem, nie zwalniało gminnego planisty z obowiązku zastosowania się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest rozporządzenie w sprawie projektu planu. Niewątpliwie zawarte w treści planu regulacje określające w sposób czytelny tereny wód powierzchniowych nie wywołają wątpliwości, co do przeznaczenia terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego winien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu". (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędne jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował, na podstawie art. 147 P.p.s.a, sankcję nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr LVIII/1356/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.