II SA/Łd 71/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi B. K., K. M. i R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. K., K. M. i R. M. solidarnie kwotę 200 złotych (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości na rzecz B. K., K. M. i R. M.. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 17 stycznia 2011 r. (uzupełnionym pismem z dnia 23 maja 2011 r.) spadkobiercy byłego właściciela – B. K., K. M. i R. M. zwrócili się do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot m.in. nieruchomości położonej w m. O., obr. [...] oznaczonej starym numerem działki 1914/15, a według aktualnej ewidencji gruntów jako cz. działki nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i dz. nr 115/7 o pow. 0,1038 ha. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania B. K., K. M. i R. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w m. O. obr. [...], oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i dz. nr 115/7 o pow. 0,1038 ha, na rzecz spadkobierców byłego właściciela, tj. B.K., K. M. i R. M.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta ustalił, że pierwszą ewidencję gruntów m. O. założono w 1970 r. Wówczas w jednostce rejestrowej nr 1071 wpisana była dz. nr 1914 o pow. 3,4970 ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano W. M.. Działka nr 1914 uległa podziałowi na dz. nr 1914/1 o pow. 2,3056 ha i dz. 1914/2 o pow. 1,1914 ha. Zmianą nr 418/74 dz. nr 1914/2 przeniesiono do jedn. rejestrowej nr 2304, wpisując jako właścicielkę M. M., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] Dalsza analiza dokumentacji wykazała, że dz. nr 1914/2 została podzielona na działki nr 1914/6, dz. 1914/7 i dz. 1914/8. Aktem notarialnym Rep. [...], M. M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa dz. nr 1914/7 i dz. nr 1914/8 o łącznej pow. 0,4264 ha, które zmianą nr 145/79, zostały przeniesione do jedn. rejestrowej nr 2493 na Skarb Państwa. Następnie w 1976 r. dz. nr 1914/6 uległa podziałowi na dz. nr 1914/13, dz. 1914/14, dz. nr 1914/15 i dz. nr 1914/16. Działki nr 1914/14, nr 1914/15 i nr 1914/16 o łącznej pow. 0,3398 ha, zostały wywłaszczone na rzecz Państwa decyzją z dnia [...] i przeniesione do jednostki rejestrowej nr 2494. Działka ozn. numerem 1914/13 o pow. 0,4525 ha pozostała w jednostce rejestrowej nr 2304, gdzie jako właścicielka figurowała M. M.. W 1987 r. na terenie m. O., przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, podczas której zmianie uległa numeracja działek i ponownie obliczono ich powierzchnie. Działka nr 1914/13 otrzymała w obr. [...] nr 41 i pow. 0,4276 ha, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. akt [...] z dnia [...] stanowi własność K. M.. Dla nieruchomości tej prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w O. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta [...]. Wywłaszczone dz. nr 1914/7, dz. nr 1914/8, 1914/14, 1914/15 i 1914/16 włączone zostały w dz. nr 112, 113, 115, 118 i 148 obr. [...] m. O. i stanowiły własność Skarbu Państwa. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] dz. nr 115 o pow. 1,6896 ha została podzielona na dz. nr 115/1 o pow. 1,6708 ha i dz. nr 115/2 o pow. 0,0188 ha. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...], Gmina O. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 115/1 o pow. 1,6708 ha. Zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] dz. nr 115/1 o pow. 1,6708 ha, położona w m. O. w obr. [...] uległa podziałowi na dz. nr 115/3 o pow. 1,5517 ha i dz. nr 115/4 o pow. 0,1191 ha. Na podstawie decyzji Burmistrza m. O. z dnia [...] dz. nr 115/3 o pow. 1,5517 ha została podzielona m.in. na dz. nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i dz. nr 115/7 o pow. 0,1038 ha. Aktem notarialnym [...] z dnia [...] Powiat [...] nabył własność zabudowanej nieruchomości - dz. nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i dz. nr 115/7 o pow. 0,1038 ha. Ponadto, na podstawie opinii geodezyjnej, która wpłynęła do organu I instancji 26 sierpnia 2011 r. ustalono, że część działki nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i cz. działki nr 115/7 o pow. 0,1038 ha odpowiada dawnej dz. nr 1914/15. Pismem z dnia 3 stycznia 1978 r. A w O. wystąpiły do M. M. z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1914/15 położonej w m. O.. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] wywłaszczono od M. M. m.in. nieruchomość oznaczoną starym numerem dz. 1914/15 na potrzeby A, pod budowę zaplecza dla B zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] Spadek po M. M. nabyli: mąż F. M. oraz dzieci – K. M., R. M. i B. K., po 1/4 każde z nich. Spadek po F. M. nabyły dzieci – K. M., R. M. oraz B. K. po 1/3 każde z nich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. M., K. M. oraz B. K.. W uzasadnieniu wskazali, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, pełny i logiczny zasadniczej przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ich zdaniem Starosta nie przywołał żadnych nowych dowodów sprawie na okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Podnieśli, że dowód w postaci zeznań świadków budzi duże wątpliwości, ponieważ zeznania nie precyzują czy inwestycja została tylko częściowo rozpoczęta czy też zakończona zgodnie z planem realizacyjnym. Odwołujący podnieśli, że zarówno świadek W. B., jak i świadek R. K. stwierdzili, że na przedmiotowej nieruchomości przed rokiem 1980 wybudowano budynek socjalno-administracyjny, magazyn, przetwórnie, wiaty itp. co by oznaczało, że budowa tych obiektów została zakończona. Tymczasem autorzy odwołania wskazali, że z akt sprawy, tj. pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia 11 lutego 1980 r. wynika, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 6 lutego 1980 r. stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów ozn. numerami 6 i 7, według planu zagospodarowania budynku socjalno-administracyjnego oznaczonego numerem 2 z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. numerem 1 w stanie surowym oraz wykonanie ogrodzenia. Podkreślili, że obiekty te powstały "na dziko" — samowola budowlana, bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd w szczególności zeznania świadków nie mogą budzić zaufania jako sprzeczne z ówczesnym stanem faktycznym. Zdaniem autorów odwołania Starosta nie posiada żadnych innych dokumentów mogących świadczyć o tym, że budowa została zakończona w terminie ustawowym, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto, w ich ocenie nie została wyjaśniona sprawa na jakiej części nieruchomości dz. nr 115/6 i 115/7 została rozpoczęta budowa, jaka część działki do dzisiaj jest niezagospodarowana. Organ nie ustalił również stanu faktycznego tej nieruchomości oraz w czyim użytkowaniu i posiadaniu nieruchomość się znajduje. W ocenie odwołujących nie ustalono również w sposób jednoznaczny, jakie obiekty zgodnie z planem realizacyjnym miały powstać na wywłaszczonej części działki. Poza tym stwierdzili, że organ nie wypowiedział się również co do wniosku o przyznanie odszkodowania lub nieruchomości zamiennej w razie gdyby zwrot przedmiotowej nieruchomości był niemożliwy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] wywłaszczono m.in. nieruchomość nr 1914/15 na rzecz Państwa "na potrzeby A w O., pod budowę zaplecza dla B, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] Z załącznika mapowego - planu realizacyjnego - znajdującego się przy tej decyzji wynika, że dz. nr 1914/15, znajdowała się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zaplecza dla B". Organ I instancji zwrócił się do C sp. z o.o. w O., Urzędu Miasta i Gminy w O., D sp. z o.o. w O., E w P., [...]Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z zapytaniem czy w zasobach archiwalnych znajduje się dokumentacja związana z budową tymczasowego zaplecza dla B w P. na przedmiotowej nieruchomości, jednak podjęte czynności nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Poza tym organ I instancji ustalił, iż E w P. (następca B w P.) nie istnieje. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że na przedmiotowej nieruchomości ozn. jako dz. nr 115/6 o pow. 1,1052 ha i na dz. nr 115/7 o pow. 0,1038 ha znajdują się zabudowania Zarządu Dróg Powiatowych w O. wraz z placem, na którym umieszczone są niezbędne materiały do realizacji zadań przez Zarząd Dróg Powiatowych w O.. W dniu 18 stycznia 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Archiwum Państwowego w P. przekazujące dokumenty związane z budową tymczasowego zaplecza dla B w P. na terenie O.. Z pisma Wojewódzkiego Biura Przestrzennego w P. z dnia 11 lutego 1980 r. wynika, że w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 6 lutego 1980 r. stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów oznaczonych numerami 6 i 7 według planu zagospodarowania, budynku socjalno - administracyjnego oznaczonego numerem 2 z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. numerem 1 w stanie surowym oraz wykonanie ogrodzenia. Ponadto, z zeznań W. B., R. K., T. S. oraz B. B. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano zaplecze do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego, jak również wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Organ dodał, że dokonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w Ł. w dniu 3 maja 1984 r. pomiar uzupełniający w terenie, z którego sporządzono dokumentację geodezyjną (operat [...]), uzupełniający mapę zasadniczą założoną w 1982 r., potwierdza także fakt zrealizowania w okresie wskazanym w art. 137 u.g.n. celu wywłaszczenia. Organ stwierdził, że przywołane zeznania świadków, pracowników B w P., A wskazują, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do ich zakwestionowania. Wątpliwości odwołujących związane z zeznaniami świadków nie mogą przynieść zdaniem organu odwoławczego skutku. Skoro bowiem ustalono, że przedmiotowy grunt został utwardzony i ogrodzony na potrzeby przedsiębiorstwa, wybudowano zaplecze do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego, jak również wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów, jak również wybudowano budynek socjalno-administracyjny, dwa magazyny, przetwórnię oraz wykonano ogrodzenie i wiaty, które istnieją do dnia dzisiejszego, to cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Organ podzielił pogląd Starosty, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie odstąpienie od wykorzystania gruntu na ten cel, powoduje, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Zbędności nieruchomości nie można bowiem wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody ustawodawca nie przewidział również w takiej sytuacji odszkodowania, o które wnioskują odwołujący. Odnosząc się do zarzutów związanych ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości, wskazał, że z księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości jest Powiat [...]. Ponadto, na przedmiotowych działkach przeprowadzono oględziny, z których protokół załączono do akt sprawy, gdzie opisano stan faktyczny nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. K., K. M. i R. M.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnili, że objęcie dz. nr 1914/15 lokalizacją inwestycji zaplecza dla B w P., nie oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro organy obu instancji nie dysponują żadnym dokumentem jakie obiekty budowlane miały powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Podnieśli, że poszukiwania planu realizacyjnego "okazały się bezowocne", zaś z pisma Wojewódzkiego Biura Przestrzennego w P.z dnia 11 lutego 1980 r. wynika, że obiekty budowlane ujawnione dnia 6 lutego 1980 r. podczas oględzin "powstały na dziko", bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według wiedzy skarżących B posiadało dwa zaplecza socjalno-magazynowe na ulicy A oraz ulicy B, co nasuwa wątpliwości co do zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania zeznań świadków, skoro są one spójne. Z kolei dla rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma znaczenia czy rzeczone obiekty powstały na nieruchomości legalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek na obecnym etapie postępowania nie z przyczyn podniesionych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. 115/6 i 115/7 (stary numer działki 1914/15) na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Jak wynika z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie działka nr 1914/15 została na mocy decyzji z dnia [...] wywłaszczona na rzecz Państwa "na potrzeby A w O., pod budowę zaplecza dla B, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] Działki powstałe z podziału działki o nr 1914/15 tj. działki nr 115/6 i 115/7 w dniu 23 września 2002 r. stały się własnością Powiatu [...] (akt notarialny Rep. [...]). Zapisy rejestru gruntów z dnia 6 lutego 2012 r. potwierdzają, że przedmiotowe działki stanowią własność Powiatu [...] (nr [...] i [...]). Decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydał natomiast Starosta [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do treści art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście (ust. 1). Jest on organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa). Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdz. 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że nieruchomości, których zwrotu domagają się wnioskodawcy w kontrolowanym postępowaniu, stanowią własność Powiatu [...], który jest reprezentowany przez Starostę [...], będącym równocześnie stroną przedmiotowego postępowania, to w ocenie Sądu zaistniały podstawy do wyłączenia Starosty [...]. Starosta nie może bowiem orzekać w przedmiocie zwrotu nieruchomości będącej własnością powiatu. Starosta pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, jest kierownikiem starostwa i organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Mogą zachodzić w związku z tym wątpliwości co do jego bezstronności w takim postępowaniu. Sprawowanie funkcji organu wykonawczego powiatu i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki starosty (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 nr LEX 79089, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/10 nr LEX 953279). Prawidłowym w tej sytuacji byłoby zatem wyznaczenie przez organ wyższego stopnia, innego podległego sobie organu do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesna byłaby merytoryczna analiza zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.