I OSK 330/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 514/12 w sprawie ze skargi H.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w Legionowie z [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Wieliszewie, oznaczonej uprzednio jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu W., gmina S.. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z [...] czerwca 1977 r., wywłaszczono na rzecz Państwa i w zarząd Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W. nieruchomości o powierzchni 2,10 ha położoną w W., gmina S., stanowiącą własność H.D. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona była na planie pomiarowym, jako działka nr [...]. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny [...] wydaną w dniu [...] czerwca 1976 r. przez Urząd m. st. Warszawy, Wydział Urbanistyki i Architektury w Warszawie przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę części mieszkalnej Kombinatu Szklarniowego Państwowego Gospodarstwa Ogrodniczego w W. Od ww. decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia 17 czerwca 1977 r. H.D. złożyła odwołanie wnosząc o podwyższenie odszkodowania. Urząd m. st. Warszawy decyzją z dnia 28 września 1977 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Następnie po rozpatrzeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Wieliszewie, decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1984 r. zwrócono część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W. o powierzchni 0,81 ha. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. H.D. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w L. o zwrot części nieruchomości objętej ww. decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] czerwca 1977 r., uzasadniając to niezrealizowaniem celu wywłaszczeniowego. Nieruchomość objęta ww. wnioskiem położona w W., oznaczona uprzednio, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu W., aktualnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu W. Przedmiotowa nieruchomość do dnia [...] czerwca 1992 r. znajdowała się w zarządzie Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W., zlikwidowanego i wykreślonego z rejestru decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1992 r. Następnie majątek Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w W. został przejęty protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lipca 1992 r. przez Terenowy Oddział Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w Warszawie. Organ wskazał, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Tak więc stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Komentowany przepis ma zastosowanie, jeżeli prawo do gruntu zostało wpisane do księgi wieczystej po wejściu w życie ustawy, ale wniosek o jego wpis do księgi został złożony przed dniem jej wejścia w życie. Zatem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] września 1993 r. wynika, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w Warszawie rozpoczęła sprzedaż lokali mieszkaniowych oraz garaży wraz z przynależnymi do tych lokali piwnicami, a także udziałami w częściach wspólnych budynków i urządzeń. Zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] dokonano właściwych wpisów informujących o prawie własności do poszczególnych lokali. Powyższe wpisy ujawniono przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze oraz zważywszy, że przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ma charakter wyjątku od ustanowionej w art. 136 ust. 3 tej ustawy zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe. W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego H.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Wojewody jest rażąco sprzeczna z prawem. W ocenie skarżącej organ nie poparł żadnym dowodem twierdzenia, że sprzedaż odrębnej własności lokali nastąpiła przed 1 stycznia 1998 r. Wobec tego skarżąca kwestionuje okoliczność, iż nabycie odrębnej własności lokali nastąpiło przed data wskazaną w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że wywłaszczona nieruchomość weszła w skład większej działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1272/1 i została zabudowana budynkami wielomieszkaniowymi. Od 1993 r. właściciel zabudowanej nieruchomości – Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa rozpoczęła sprzedaż lokali mieszkaniowych wraz z udziałami w częściach wspólnych budynków i urządzeń wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie – w sumie 205 lokali wraz z udziałami w gruncie. Przed 1 stycznia 1998 r. sprzedanych zostało 183 lokale wraz z udziałami w gruncie i wszystkie te prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Wynika to wprost z wpisów w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., której wypis znajduje się w aktach sprawy administracyjnej. W księdze wieczystej zostały uwidocznione wpisy aktów notarialnych umów sprzedaży ze wskazaniem daty sporządzenia aktu notarialnego, numeru aktu notarialnego, imion i nazwisk nabywców, wielkości udziałów nabytych przez nich na własność, a także chwila wpływu wniosku o wpis prawa własności w tej księdze jak i chwila wpisu tego prawa. Tak więc nie ma wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. sprzedanych zostało 183 lokale wraz z udziałami w gruncie a prawa nabywców w księdze wieczystej także zostały ujawnione przez 1 stycznia 1998 r. Tym samym zarzut skargi, że uznanie przez organ iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został poparty żadnym dowodem nie został uznany przez WSA za zasadny. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na wpisy w przedmiotowej księdze wieczystej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaistnienie w sprawie przesłanek z powołanego art. 229 wyłącza możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem odmowa zwrotu orzeczona w zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem. WSA podniósł też, że przed 1 stycznia 1998 r. nie została sprzedana całość udziałów w nieruchomości, ale na skutek sprzedaży udziałów, dokonanej przed tą datą, powstała współwłasność dotychczasowego właściciela – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i nowych nabywców. Zgodnie zaś z treścią przepisów art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotowi podlega wywłaszczona nieruchomość lub jej część, ale nie udziały w tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.D., zaskarżając go w całości. Zarzuciła w niej wyrokowi naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 21, art. 32 oraz 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, uniemożliwiającą, z naruszeniem zasady równości, skarżącej odzyskanie choćby części wywłaszczonej nieruchomości obecnie niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej albo uzyskanie słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że nie zaszła przesłanka stosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość objęta sprawą nie została sprzedana, lecz wyodrębniono na niej lokale jako odrębny przedmiot własności, co nie może zostać uznane za sprzedaż nieruchomości, a tym bardziej ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia okoliczności związanych z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, to oznacza to, iż ustawodawca nie obejmował hipotezą art. 229 tej ustawy przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalu jako sytuacji, która obracałaby w niwecz instytucję zwrotu nieruchomości w przypadku braku realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budownictwo mieszkaniowe, które zawsze należy łączyć z możliwością ustanowienia odrębnej własności lokalu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęcie że wyodrębnienie lokalu uniemożliwia zwrot nieruchomości – prowadzi do naruszenia równości, gdyż stawia osoby wywłaszczone na cel mieszkaniowy w gorszej sytuacji niż pozostałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje uwzględnienie. Na wstępie powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość ta została sprzedana osobie trzeciej lub oddana w użytkowanie wieczyste takiej osobie, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej – taką regulację zawiera art. 229 powołanej ustawy i przepis ten stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia roszczenia skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zaskarżonej decyzji. Istotą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które stanowią składnik zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Kluczową dla sprawy okolicznością, wskazaną przez organ II instancji jest to, że dla aktualnej działki nr [...] w W., której część jest objęta przedmiotowym wnioskiem, prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] przez Sąd Rejonowy w Legionowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Jako współwłaściciele w Dziale drugim tej księgi wpisani są: Agencja Własności Rolnej jako osoba prawna, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa, a także ponad 200 osób fizycznych. Współwłaściciele ci posiadają wpisane w Dziale drugim ww. księgi wieczystej udziały w nieruchomości wspólnej, które stanowią grunt oraz części budynków i urządzeń służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższy stan, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyklucza roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wypełnia przesłanki z art. 229 tej ustawy. Doszło bowiem do sprzedaży, które sprawiły, iż współwłaścicielami działki objętej wnioskiem jest ponad 200 osób fizycznych. Tymczasem właśnie ochronę prawną takich osób trzecich ma na celu art. 229 cyt. ustawy. Roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może zatem dotyczyć w kontekście art. 229 tej ustawy tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) i nie są ich współwłaścicielami jakiekolwiek osoby trzecie. W świetle przywołanego art. 229 wyodrębnienie lokali i następnie ich sprzedaż, z którą wiążą się zmiany w księdze wieczystej nieruchomości gruntowej, stanowi sprzedaż o której mowa w cytowanym przepisie. Powyższe zapatrywanie jest podzielane także w orzecznictwie. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08 (LEX nr 484702), prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Odnosi się to także do sytuacji, gdy nieruchomość została objęta współwłasnością przez osoby trzecie. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy zasadniczej również nie mogły zostać podzielone. Należy bowiem zauważyć, że ograniczenie prawa własności z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji) z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyły nieruchomość. Ponadto nie dochodzi do naruszenia zasady równości, gdyż wywłaszczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe i konsekwencje tego faktu są odmienne od wywłaszczenia np. na cele związane z budową drogi. Tym samym brak jest tu porównywalności ze względu na cechy relewantne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.