III SAB/Lu 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 22 maja 2014 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. polegającą na niewydaniu decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego i zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej w miejscowości W.O., gmina K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. nie jest organem, a skarga nie wskazuje właściwego organu, który powinien być uczestnikiem postępowania w sprawie. W piśmie z dnia 10 września 2014 r. skarżąca podniosła, że skoro Zarząd Dróg Powiatowych został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, a więc działania w formach przewidzianych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), to należy uznać go za organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Zarząd Dróg Powiatowych w Ł., polegającej na niewydaniu przez ZDP decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego i zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej w miejscowości F., gmina K. Jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.) lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia wydawanego przez właściwego zarządcę drogi. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 20 pkt 8 u.d.p., z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności m. in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg są: dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a u.d.p., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z przedstawionych regulacji płynie kilka kluczowych dla sprawy wniosków. Ustawa wyraźnie rozróżnia zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy. Swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06 oraz z 29 stycznia 2014 r., II GSK 1769/12). Z powołanych przepisów wynika również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi i w jego imieniu. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu Ł. Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą Zarządowi Powiatu Ł. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. został upoważniony uchwałą Zarządu Powiatu w Ł. z dnia 9 grudnia 2013 r. do wydawania zezwoleń na umieszczenie i lokalizację obiektów budowlanych w pasie drogowym lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz zawierania porozumień w zakresie warunków i terminów zajęcia pasów drogowych dla potrzeb robót. Dyrektor ZDP w Ł. załatwia zatem sprawy w imieniu zarządcy drogi. Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Należy uznać również, że jednostki te nie mają również zdolności sądowej. Z treści art. 25 § 1 p.p.s.a. wynika, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne i osoby prawne; państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej; inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skoro, jak wywiedziono wyżej Zarząd Dróg Powiatowych jest tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi – Zarządu Powiatu Ł., nie ma żadnych własnych zadań ani kompetencji, lecz wykonuje cudze zadania i kompetencje, nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Organem administracji w niniejszej sprawie jest zatem Zarząd Powiatu Ł., a nie jak wskazała w skardze skarżąca - Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.