II OSK 869/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/05 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nr [...] uchylającą decyzję (i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia 29 grudnia 2000 r., nr [...]. Decyzją powyższą Burmistrz Gminy W. przedłużył termin ważności własnej decyzji z dnia 21 kwietnia 1998 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Trasy S. wraz z węzłami na odcinku od ul. M., P., O. do prawobrzeżnego przyczółka mostowego przeprawy przez W. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. skargę złożył Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę uznając ją za niedopuszczalną. Sąd I instancji stwierdził, iż Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie zarówno w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) jak i jego statutu zatwierdzonego uchwałą nr XLII/993/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r., jest zarządem drogi, przy pomocy którego Prezydent m. st. Warszawy jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych, wykonuje swoje obowiązki nie może skutecznie złożyć skargi. Zarząd Dróg Miejskich stanowi jednostkę organizacyjną Miasta Stołecznego Warszawy nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Okoliczność, iż w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał Prezydent m.st. Warszawy w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, a skargę do sądu administracyjnego złożył Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, czyli jednostka organizacyjna Miasta, przy pomocy której Prezydent wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, przesądza, iż skarżący Zarząd Dróg Miejskich nie jest legitymowany do wniesienia skargi. Od powyższego postanowienia Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 87 i art. 184 Konstytucji RP, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Zarząd Dróg Miejskich jest wyodrębniony organizacyjnie, nie jest organem administracji publicznej i działa na podstawie przepisów o finansach publicznych stanowiąc jednostkę budżetową. W art. 20 ustawy o drogach publicznych nałożono na zarządcę drogi obowiązek opracowywania projektów finansowania budowy, przebudowy, remontu i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, a dodatkowo ze Statutu wynika, że do zadań ZDM należy pełnienie funkcji inwestora. Inwestor natomiast jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a skoro tak, to może złożyć skutecznie skargę w rozpoznawanej sprawie. Podniesiono także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 25 § 2, art. 26 § 1 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podniósł, że w myśl art. 25 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ZDM posiada zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Sąd I instancji pominął fakt, że ZDM orzeka w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnych, zatem argumentacja Sądu w kwestii odmowy przyznania skarżącemu zdolności sądowej w niniejszej sprawie, jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Zarządu Dróg Miejskich nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nr [...] uchylająca decyzję (i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000 r., przedłużającą termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Trasy S. Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia w niniejszej sprawie jest określenie statusu prawnego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Zauważyć należy, że miasto stołeczne Warszawa, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. W mieście stołecznym Warszawa zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ww. ustawy jest Zarząd Dróg Miejskich, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi. Analiza powołanych przepisów nasuwa wniosek, iż Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, wykonującą zadania Prezydenta m.st. Warszawy, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać tu należy przykładowo wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, niepubl.), uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, publ. w ONSA 2003, nr 4, poz. 115), uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, publ. w ONSA 2001, nr 1, poz. 17), postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. w ONSA 1990, nr 4, poz. 7). Uzasadnienia takiego stanowiska należy doszukiwać się w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza bowiem możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu I instancji rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W zakresie zaś, w jakim Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu wykonuje funkcję organu administracji publicznej – zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie posiada więc takich uprawnień także Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka organizacyjna, która wykonuje uprawnienia Prezydenta m.st. Warszawy, działająca w granicach jego kompetencji. Nie jest zatem zasadny, podniesiony przez skarżącego, zarzut naruszenia art. 25 § 2, art. 26 § 1 oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje bowiem fakt posiadania przez Zarząd Dróg Miejskich zdolności sądowej rozumianej jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony. Posiadanie przez tą gminną jednostkę organizacyjną zdolności sądowej nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jako niezasadny należy również ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz przepisów statutu Zarządu Dróg Miejskich poprzez pominięcie, faktu, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do pełnienia funkcji inwestora zarówno w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Sam fakt pełnienia przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie funkcji inwestora Trasy S. nie przesądza o istnieniu po jego stronie uprawnienia do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Decydujące w tym zakresie jest istnienie po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia, której Zarząd Dróg Miejskich ze wskazanych powyżej względów nie posiada. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, który stanowi, iż sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nie można zaliczyć do kategorii podmiotów określonych w tym przepisie, gdyż nie posiada on osobowości prawnej. Jako jednostka budżetowa gminy tworzy on sektor finansów publicznych w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, co nie ma większego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż przepisy ustawy o finansach publicznych określają jedynie charakter finansowoprawny tej jednostki organizacyjnej, nie przesądzając o istnieniu po jej stronie legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. W tej sytuacji prawnej i faktycznej sprawy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia ww. przepisów prawa narusza art. 2 Konstytucji (zasady demokratycznego państwa prawa, a tym bardziej art. 87 ustawy zasadniczej, określającego źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i art. 184 Konstytucji o kontroli działalności administracji publicznej przez NSA. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.