III SAB/Lu 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A. B.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. polegającą na niewydaniu przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego i zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej w miejscowości D., gmina Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. nie jest organem. W piśmie z dnia 10 września 2014 r. skarżąca podniosła, że skoro Zarząd Dróg Powiatowych został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, a więc działania w formach przewidzianych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), to należy uznać go za organ w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Powiatowych w Ł., polegającej na niewydaniu przez organ decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego i zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej w miejscowości D., gmina Ł. Jak wynika z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia wydawanego przez właściwego zarządcę drogi. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności m. in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg są: dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zwrócić uwagę należy, że ustawa wyraźnie rozróżnia zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy, poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy. Swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (vide wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 869/06 oraz z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1769/12). Z powołanych przepisów wynika również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym. Zarząd drogi nie jest więc odrębnym od zarządcy drogi organem administracji. Dotyczy to również pracowników zarządu drogi, w tym jego dyrektora. Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi i w jego imieniu. Organem administracji publicznej jest w takim przypadku zarządca drogi, a nie zarząd drogi. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu Ł. Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą Zarządowi Powiatu Ł. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. został upoważniony uchwałą Zarządu Powiatu w Ł. z dnia 9 grudnia 2013 r. do wydawania zezwoleń na umieszczenie i lokalizację obiektów budowlanych w pasie drogowym lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz zawierania porozumień w zakresie warunków i terminów zajęcia pasów drogowych dla potrzeb robót. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. załatwia zatem sprawy w imieniu zarządcy drogi. Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Należy uznać, że jednostki te nie mają również zdolności sądowej. Z treści art. 25 § 1 P.p.s.a. wynika, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne i osoby prawne; państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej; inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skoro, jak już wspomniano wyżej, Zarząd Dróg Powiatowych jest tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi – Zarządu Powiatu Ł., nie ma żadnych własnych zadań ani kompetencji, lecz wykonuje cudze zadania i kompetencje, nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Organem administracji w niniejszej sprawie jest zatem Zarząd Powiatu Ł., a nie jak wskazała w skardze skarżąca - Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a.