II FSK 1199/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 448/14 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku , 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku na rzecz P. D. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P.D. (skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia 2 lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych. 1.2 Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika P. Urzędu Skarbowego w B. z 27 maja 2014 r. odmawiające umorzenia skarżącemu kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie 12.330,40 zł, którymi został obciążony jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przeciwko A. i D. B. Odwołując się do art. 64e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) – dalej : u.p.e.a. – organ wskazał, że umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego ma charakter fakultatywny, a ulga ta udzielana jest na zasadzie uznania administracyjnego. W jego ocenie za umorzeniem wskazanych kosztów egzekucyjnych nie przemawia ważny interes publiczny, a sprawa nie ma charakteru wyjątkowego jak to twierdzi skarżący. Sam fakt, że wierzyciel zobowiązany jest do pokrycia kosztów nieefektywnego postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do ich umorzenia. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika także, aby skarżący nie był w stanie ich ponieść bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (art. 64e § 2 pkt 1). Prowadzi on prowadzi działalność gospodarczą w zakresie najmu nieruchomości, z której uzyskuje dochód w wysokości około 22.000 zł netto miesięcznie, zaś żona uzyskuje dochody w wysokości 1.808,10 zł netto. Posiada dwie nieruchomości zabudowane, udziały w spółce, akcje oraz dom jednorodzinny, którego koszty utrzymania wynoszą miesięcznie około 2.000 zł. Skarżący zaciągnął kredyt w wysokości 1.500.000 zł oraz 450.000 CHF. Łączna suma spłat wynosi około 18.500 zł miesięcznie. W ocenie organu analiza sytuacji finansowej skarżącego wskazuje, że pomimo posiadania zobowiązań kredytowych uzyskuje on dochody przekraczające sumę zobowiązań, co pozwala na ich uregulowanie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości kosztów egzekucyjnych i zasadności obciążenia nimi wierzyciela organ zauważył, że kwestia ta wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. W skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, skarżący zarzucił naruszenie art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. oraz zasad wynikających z art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. 1.3 Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 64e § 2 u.p.e.a., koszty egzekucyjne mogą być umorzone, min. jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że: nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2). Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny istnienia w sprawie określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego nie oznacza pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem to czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono istnienie przesłanek umorzenia. Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Umorzenie kosztów egzekucyjnych jest przywilejem o charakterze finansowym i strona wnosząca o uzyskanie takiej ulgi winna dołożyć należytej staranności w celu wykazania okoliczności faktycznych, od których istnienia zależałoby umorzenie. Sąd zauważył, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach ( art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Kontrola ta jest więc ograniczona, co oznacza, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem stanowi ono wyłączną kompetencję organu administracji. Sąd tym samym musi poprzestać na ocenie, czy wydane postanowienia poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku. Sąd nie może natomiast oceniać wydanego postanowienia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi. Odnosząc się do spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających organ do umorzenia kosztów egzekucyjnych Sąd przypomniał, że jedną z przesłanek umorzenia kosztów jest ważny interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie to nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego. Tak rozumiany interes publiczny ma być ważny, a więc ustalenie istnienia tej przesłanki musi mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy wyjaśniły pojęcie ważnego interesu publicznego w kontekście sytuacji skarżącego i słusznie doszły do wniosku, że nie została spełniona przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, o której mowa w art.64e § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu organy prawidłowo też uznały, że sprawa nie ma charakteru wyjątkowego z uwagi na okoliczności, w jakich doszło do powstania kosztów postępowania egzekucyjnego i obciążenia nimi wierzyciela z powodu umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku dłużnika. Zgodnie bowiem z treścią art. 64c § 4 u.p.e.a. co do zasady to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego i nie ma przy tym wpływu kto zainicjował postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że zarzuty odnoszące się do wysokości kosztów egzekucyjnych i zasadności obciążenia nimi wierzyciela nie mogą być uwzględnione w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów. WSA w Białymstoku wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 57/14 oddalił natomiast skargę P. D. na rozstrzygnięcie w przedmiocie obciążenia go, jako wierzyciela, spornymi kosztami egzekucyjnymi. W ocenie Sądu organy odniosły się również do kwestii niespełnienia przez skarżącego przesłanki wskazującej, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione, której spełnienie uprawniałoby organy (a nie obligowało) do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie kosztów postępowania. Co prawda skarżący nie wnosił do organu egzekucyjnego o prowadzenie egzekucji, do czego doszło na skutek zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej ale powinien liczyć się z możliwością powstania kosztów oraz z tym, że w przypadku nie ściągnięcia ich od dłużnika obciążą one właśnie jego. Potencjalne pogorszenie sytuacji finansowej wierzyciela z uwagi na uiszczenie kosztów egzekucyjnym nie wpływa na obowiązek ich zapłaty. Tym bardziej, że organ prawidłowo uznał, w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy, że analiza sytuacji finansowej skarżącego wskazuje, że pomimo posiadania zobowiązań kredytowych uzyskuje on dochody przekraczające sumę zobowiązań. Także posiadany przez niego znaczny majątek pozwala na uregulowanie tych kosztów. Sąd zauważył, że umorzenie kosztów egzekucyjnych ma charakter wyjątkowy i winno nastąpić, gdy takie rozstrzygnięcie może przynieść pozytywne rezultaty dla szerszej społeczności a nie jedynie dla zobowiązanego. Decyduje zatem interes ogółu społeczeństwa a nie wyłącznie subiektywny interes dłużnika, a w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał aby umorzenie kosztów leżało w interesie ogółu. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. zasad ogólnych postępowania tj. zasady praworządności, słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało, bowiem zgodnie z obowiązującymi normami prawa a rozstrzygnięcie oparto na wyczerpująco i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, odzwierciedlonym dowodami zebranymi w sprawie. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało przy tym właściwie uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. 2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P.D., zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rażąco błędnej ocenie, że w przypadku skarżącego brak jest podstawy do umorzenia kosztów egzekucyjnych pomimo, że za umorzeniem kosztów przemawia ważny interes publiczny; 2. art. 64e § 3 w zw. z art. 64 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzono nieściągalność obowiązku dochodzonego od dłużnika a jednocześnie zobowiązany do poniesienia tych kosztów skarżący wykazał, że nie jest w stanie ponieść tych kosztów bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej obciążenie wierzyciela tymi kosztami jest gospodarczo nieuzasadnione. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy o umorzeniu kosztów. Nadto wniósł o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2 Dyrektor Izby Skarbowej w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią zarzutów, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Jednakże w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, to znaczy taka, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Jak stwierdził Sąd w przywołanej uchwale, w takim przypadku, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Warto również zaznaczyć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące na podstawie, w sposób i w trybie prawnym o jakim mowa w art. 269 p.p.s.a. Podnieść należy, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244) orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie była wprawdzie skarga P.D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a zasadniczą kwestię sporną wyeksponowaną w zarzutach skargi kasacyjnej stanowiła prawidłowość zastosowania przepisów art. 64e § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 64e § 3 u.p.e.a., tym niemniej kwestię tę należało rozważyć w szerszym kontekście na tle stanu prawnego ukształtowanego w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny przytoczonego wyroku. Skarżący w toku całego postępowania kwestionował także regulacje pozwalające na obciążenie wierzyciela kosztami bezskutecznej egzekucji oraz ich wysokość niewspółmierną do nakładu pracy organu związanego wyłącznie z zajęciem wynagrodzenia za pracę dłużnika. Nie sposób pominąć faktu, że koszty egzekucyjne, których umorzenia domagał się skarżący, orzeczone zostały postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 i 14 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a. W sprawie I SA/Bk 57/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., jak to wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, istotnie oddalił skargę P.D. na to postanowienie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie niezgodności z zasadami konstytucyjnymi wskazanych wyżej przepisów u.p.e.a. Sąd podzielił przy tym wyrażony już w przedmiotowym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1021/16). Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku, skarga kasacyjna została złożona przed wydaniem przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, w jego ocenie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy - stanowiące w rozpoznawanym przypadku podstawę materialnoprawną obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Stan faktyczny i stan prawny sprawy w przedmiocie obciążenia skarżącego kosztami egzekucyjnymi dotyczył niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną nie sposób pominąć związku jaki zachodzi pomiędzy sprawą której przedmiotem jest obciążenie wierzyciela kosztami bezskutecznej egzekucji oraz sprawą niniejszą dotyczącą wniosku wierzyciela o umorzenie tychże kosztów. Ostateczny wynik pierwszej z tych spraw może w związku z tym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji w szczegółowych rozważaniach trafnie przedstawił istotę decyzji opartej na uznaniu administracyjnym oraz zakres sądowej kontroli legalności takich decyzji. W przejrzysty sposób przedstawił także istotę przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych wymienionych w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 u.p.e.a., w tym ważnego interesu publicznego. Przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma jednakże takie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że wymaga ponownej oceny prawidłowości stanowiska organu administracji publicznej w zakresie wystąpienia tych przesłanek z uwzględnieniem tego wyroku, w tym rozważań zawartych w jego uzasadnieniu. 3.2 Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, który będzie zobowiązany dokonać ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.