II SA/Ke 530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...]., wydaną na wniosek A. G., Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej, w skład której wejdą: budynek mieszkalny, ferma drobiu składająca się z ośmiu kurników ze sterowniami o łącznej ilości brojlerów kurzych 360 000 szt. (1440DJP) w cyklu do 5 tygodnia oraz łącznej ilości brojlerów kurzych 306 000 szt. (1224DJP) po 5 tygodniach, wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, tj. 16 silosów paszowych (po 2 na każdy kurnik) o pojemności ok. 24 MG każdy, budynek socjalno-techniczny z częścią mieszkalną, 2 wiaty magazynowe, zbiornik bezodpływowy na ścieki socjalno-bytowe, 4 zbiorniki na ścieki technologiczne, zbiornik p.poż., instalacja zbiornikowa gazu płynnego propan (16 szt.), waga samochodowa, konfiskator, 2 ujęcia wody (w tym jedno rezerwowe) do poboru wody podziemnej wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej towarzyszącej przedmiotowej inwestycji, rozbudową istniejącego zjazdu z drogi gminnej o nr ewid. gruntu A, przewidzianej do lokalizacji na działce nr ewid. B i A. Pismem z dnia 6.12.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wskutek skierowanego doń zawiadomienia – poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] – na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że przesłankę rażącego naruszenia prawa stanowiło ustalenie warunków zabudowy dla gruntu leśnego bez zgody na jego wyłączenie, określonej w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15). Tym samym doszło do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) – co przesądza o braku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej u.p.z.p. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium wniosła A. G., wskazując na naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie strona wskazała, że planowane gospodarstwo rolne będzie posadowione wyłącznie na gruntach rolnych – wobec czego nie dojdzie do zmiany przeznaczenia terenu zarówno gruntów rolnych jak i leśnych, które znajdują się na przedmiotowej działce. Wnioskodawczyni zakwestionowała także stanowisko Kolegium o tym, że zabudowa zagrodowa jest możliwa tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym. Kolegium, utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. – swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podzieliło w całości przedstawioną w tej decyzji argumentację prawną. Wyjaśniono przy tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren objęty wnioskiem inwestorskim stanowi nie tylko grunt rolny, ale także grunt leśny, oznaczony na mapie oraz w wypisie z rejestru gruntów "Ls" – co potwierdza wnioskodawczyni. Obecnie nie obowiązuje na tym terenie żaden plan miejscowy. Ponadto wchodzące w skład terenu inwestycji grunty leśne nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, który z dniem 1.01.2004r. utracił ważność z mocy prawa. W rezultacie – pomimo określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Mianowicie, ten ostatni przepis dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało także na brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako że Burmistrz nie wykazał, aby chociaż jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób wskazujący na kontynuację zabudowy. Organ, kwestionując stanowisko Burmistrza o braku konieczności zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję, przytoczył art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., wskazując że nie stanowi ona zabudowy zagrodowej, a ponadto wnioskodawczyni nie udokumentowała, że jest rolnikiem, nie posiada na terenie gminy zagrody rolniczej i nie mieszka na terenie gminy, jak też w gminie sąsiedniej – lecz w K. Ponadto, jakkolwiek teren inwestycji przewidziany pod inwestycję posiada powierzchnię około 16 ha, to A. G. nie utworzy na tej działce zagrody rolniczej – o czym przesądza definicja zabudowy zagrodowej zawarta w przepisie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002. 75.690, ze zm.) oraz definicja rolnika indywidualnego, przedstawiona w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012r., poz. 803). W konsekwencji, wobec braku spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., organ I instancji winien był orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do oceny zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia prawa jako "rażącego" organ wskazał, że wynika to – w sposób jasny i niedwuznaczny – z prostego zestawienia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż naruszenie to jest oczywiste. Jednocześnie, rażące naruszenie prawa – powstałe wskutek wydania zakwestionowanej decyzji – wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie : 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez wadliwe uznanie i przyjęcie dowolnych ustaleń wbrew treści zebranego materiału dowodowego, że decyzja Burmistrza z dnia [...] została wydana została z rażącym naruszeniem prawa w wyniku błędnych ustaleń przez Kolegium, że: a) nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ część działki nr B, na której planowana była inwestycja, stanowi działkę leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia – podczas gdy zdaniem skarżącej Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że inwestycja planowana przez skarżącą (gospodarstwo rolne) będzie posadowiona wyłącznie na gruntach rolnych i nie zmieni przeznaczenia terenu zarówno gruntów rolnych jak i gruntów leśnych, które znajdują się na przedmiotowej działce, zatem nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia na grunty nierolne i nieleśne; b) nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p tj. brak działki zabudowanej w sposób wskazujący na kontynuację zabudowy – podczas gdy zgodnie z treścią art. 61 ust 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie; 2. przepisów postępowania, to jest: - art. 136 i 138 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania merytorycznej decyzji, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, kwalifikującym decyzję tego organu do uchylenia w wyniku ponownego rozpoznania sprawy; - art. 156 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenia, że w niniejszej sprawie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa – podczas gdy decyzja Burmistrza została wydana zgodnie z prawem; 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust 4 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 12.05.2002r. przez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym – podczas gdy zarówno przepisy tego rozporządzenia, jak również przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podniósł organ, postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 K.p.a., żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) – które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W takim postępowaniu sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, można uznać – z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn – decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...]. Tym ostatnim rozstrzygnięciem ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid. B i A, zagrody rolniczej, w skład której wejdą m.in. budynek mieszkalny, ferma drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą, budynek socjalno-techniczny z częścią mieszkalną (k. 186 akt administracyjnych). Na wstępie należy odnieść się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – jako że kontrola zastosowanej przez organ podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia może się odbyć dopiero po ustaleniu, że przyjęty w zaskarżonej decyzji stan faktyczny jest prawidłowy. W tym miejscu wskazać trzeba na dostrzeżenie przez Kolegium braku spójności pomiędzy treści wypisu z rejestru gruntów terenu inwestycji – działki nr ewid. B (k. 89 – użytki rolne oraz droga) oraz treścią znajdujących się w aktach administracyjnych map, z których wynika że na terenie inwestycji znajdują się także użytki leśne, oznaczone symbolem Ls. Symbol ten oznacza lasy – stosownie do § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38 poz. 454). W związku z powyższym pismem z dnia 3.01.2014r. (k. 235) Kolegium wystąpiło do Burmistrza o wyjaśnienie powyższych nieścisłości. W odpowiedzi z dnia 29.01.2014r. (k. 247) organ wskazał, że ww. zmiana została wprowadzona po wykonaniu operatu pomiarowego z dnia 21.03.1997r. jedynie w części kartograficznej ewidencji gruntów. Z tego też względu Starostwo Powiatowe – w celu doprowadzenia do spójności miedzy częścią opisową i kartograficzną ewidencji gruntów – wprowadziło na podstawie ww. opracowania geodezyjnego zmianę w części opisowej ewidencji gruntów (wykazując dla działki nr B, oprócz użytków rolnych, także użytki leśne – LsV i LsVI. W załączeniu do powyższych wyjaśnień przedstawiono – zgodnie z żądaniem Kolegium – uwierzytelnioną kserokopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003r. z odwzorowaniem kolorów znajdujących się na oryginale oraz z naniesionym miejscem usytuowania działki nr B, opatrzoną stosowną legendą (k. 243) – tożsamą, co do zasady, z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 60 - 59). Przedmiotowa mapa potwierdza usytuowanie działki o nr B na obszarze, oznaczonym nie tylko symbolem R – użytki rolne, ale również ZDL – tereny przeznaczone do zalesiania. Uwzględniając powyższe nie sposób podzielić zarzutów skargi o braku rozpatrzenia przez Kolegium całego materiału dowodowego (art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czy też braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Należy przy tym wyjaśnić, że Kolegium – oceniając decyzję Burmistrza pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – uwzględniło w tym zakresie zaistniały w dacie wydania tego rozstrzygnięcia stan faktyczny i prawny. Temu właśnie służyło wystąpienie do organu I instancji o wyjaśnienie dotychczasowych rozbieżności pomiędzy zebranym przezeń materiałem dowodowym – wypisem działki nr B z ewidencji gruntów, gdzie wykazano jedynie użytki rolne i drogę, a wyrysem z ewidencji gruntów tej działki, w którym uwidoczniono także użytki leśne. Jak już to wyżej opisano, wątpliwości w powyższym zakresie zostały usunięte na korzyść opisanej mapy (k. 58), dostępnej organowi przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – co implikowało dalszy tok rozważań prawnych Kolegium. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013r. poz. 267) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że planowana przez skarżącą do realizacji inwestycja – budowa zagrody rolniczej na działce nr B – stanowi przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z powyższym niedopuszczalne było wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w dacie wydania zakwestionowanej przez Kolegium decyzji, dla obszaru, na którym znajduje się działka B, nie obowiązywał plan miejscowy. Ponadto działka ta nie znajdowała się na terenie przeznaczonym na cele nieleśne w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił moc z dniem 1.01.2004r. (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p). Mianowicie, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren przedmiotowej działki znajdował się nie tylko na obszarze oznaczonym symbolem R – "Tereny upraw polowych; Użytkowanie bez zmian", ale również częściowo na terenie o symbolu ZDL – "tereny przeznaczone do zalesiania". Co się zaś tyczy zarzutów skarżącej o tym, że planowana inwestycja (gospodarstwo rolne) będzie posadowiona wyłącznie na gruntach rolnych to również tę argumentację należy uznać za niezasadną – z uwagi na treść przepisów art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi regulacjami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora, który powinien zawierać w części graficznej określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest związane z określonym w art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymogiem określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie, że wskazanie przez wnioskodawcę granic terenu objętego wnioskiem wiąże organ wydający decyzję w konkretnej sprawie. W postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza w części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 1, 2 akt administracyjnych) teren inwestycji zamknięto liniami rozgraniczającymi, przebiegającymi na mapie pomiędzy literami ABCDEFG-A, obejmując tym samym działkę nr A oraz – w całości działkę – nr B, przy czym ta ostatnia działka znajduje się w części na użytkach leśnych – co uwidoczniono na mapach znajdujących się aktach administracyjnych (k. 58, k. 211). W takich okolicznościach prawnych i faktycznych nie ma znaczenia argumentacja skarżącej o tym, że planowana inwestycja (polegająca na budowie m. in. fermy drobiu, 16 silosów paszowych oraz budynku mieszkalnego) nie będzie realizowana na terenie leśnym tylko na terenie rolnym. W konsekwencji, jak słusznie stwierdziło Kolegium, rozstrzygnięcie przez Burmistrza o dopuszczalności planowanej przez skarżącą zabudowy – niezwiązanej w żaden sposób z funkcją leśną gruntu – w granicach wskazanego przez inwestora terenu inwestycji, obejmującego grunty leśne nie wyłączone z produkcji leśnej – stanowiło rażące naruszenie postanowień art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – co przesądza o braku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Opisane powyżej nieprawidłowości nie są jednakże jedynymi, jakich dopuszczono się przy wydawaniu pozytywnej dla inwestorki decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie należy wskazać, że Burmistrz , uzasadniając – w odniesieniu do planowanej inwestycji – brak określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji oraz zabudowy, powołał się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p., twierdząc że w niniejszej sprawie nie musi być spełniona zasada dobrego sąsiedztwa (k. 102 akt administracyjnych - pkt 1.1.). Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.zp., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym zakresie w zakwestionowanej decyzji z dnia 5.09.2013r. wskazano, że "wnioskodawca jest posiadaczem gruntu rolnego o powierzchni 15,96 ha i ma zamiar utworzyć zagrodę rolniczą niezbędną do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (4,3 ha)". Przedstawioną argumentację Burmistrza słusznie zakwestionowało Kolegium, wskazując że wnioskowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycję. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012r. poz. 803) za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. W konsekwencji, mając na uwadze że A. G. nie udokumentowała w prowadzonym przez Burmistrza postępowaniu, że posiada kwalifikacje rolnicze oraz zagrodę rolniczą na terenie gminy przy jednoczesnym braku spełnienia wymogu zamieszkiwania na terenie gminy, bądź gminy sąsiedniej – brak było podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ocenę spełnienia tej przesłanki organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Jak wynika z § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, aby jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu. Jednocześnie, jak słusznie zauważyło Kolegium, z akt sprawy wynika że w obszarze analizowanym brak jest działki, której sposób zabudowy pozwoli na określenie wnioskowanych przez wnioskodawców parametrów planowanego przedsięwzięcia. Uwzględniając powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że opisane nieprawidłowości przesądzają o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – naruszono przepisy prawa, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a regulacje te są jasne i precyzyjne. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. Tak właśnie stało się w przypadku pozytywnej dla skarżącej decyzji Burmistrza , wydanej wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom, przesądzającym o niedopuszczalności wnioskowanej zabudowy na obszarze objętym w złożonym wniosku liniami rozgraniczającymi teren tej inwestycji. W konsekwencji zakwestionowane przez Kolegium rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, ponieważ jego treści nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności, a jego skutki społeczno-gospodarcze – zwłaszcza zważywszy na rozmiar i potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko planowanej inwestycji – pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19.03.2014r. o sygn. akt II GSK 39/13, LEX nr 1488111). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.