II SA/Rz 566/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, którą wydano w następującym stanie sprawy; Na mocy decyzji Starosty Powiatu [..] nr [..] /2011 z dnia [..] listopada 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość oznaczona nr ewid. 2101/1 o pow. 0,0217 ha w [..] przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto [..]. W związku z powyższym w odrębnym postępowaniu ustalono odszkodowanie za wyżej wymienioną nieruchomość. Decyzją z dnia [..] grudnia 2012 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] ustalił na rzecz S.W. odszkodowanie w wysokości 21.073 zł, jednak wskutek uwzględnienia odwołania Gminy Miasto [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, po sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego, decyzją z dnia [..] lipca 2013 r. Starosta Powiatu [..] ustalił na rzecz S.W. odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 20.535 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że ww. działka przeszła na mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) na własność Gminy Miasto [..]. Wobec tego, na mocy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązana ona jest do zapłaty na rzecz dotychczasowego właściciela odszkodowania. Zlecono więc rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego, który wycenił wartość przejętej działki na kwotę 20.535 zł. Operat ten w ocenie organu odpowiada wymaganiom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. zwanego dalej Rozporządzeniem) i dlatego stanowił postawę dla wydanej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto [..] zarzuciła wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, ponieważ biegły miał zastosować przy wycenie niewłaściwą metodę. Nie zbadał bowiem rynku lokalnego i regionalnego pod kątem występowania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, czym naruszył § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie odniósł się również do stawianych opinii zarzutów. Tymczasem, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nr [...]/2004, położona była w całości w konturze KD-8 i KDz-4 – tereny dróg publicznych. W dacie wywłaszczenia nieruchomość była zatem przeznaczona pod inwestycję drogową. Gmina Miasto [..] przedłożyła w toku postępowania odwoławczego operat opracowany na jej zlecenie, z którego wynika, iż możliwe było ustalenie odszkodowania w operacie o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa", oraz art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "Ugn". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 Ugn), przy czym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 Ugn). Szczegółowe wytyczne dotyczące szacowania określono w § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji wynika, że wywłaszczona działka faktycznie wykorzystywana jest jako droga pokryta nawierzchnią żwirową. Tereny położone w pobliżu są zabudowane, uzbrojone, nielicznie występują tereny rolnicze. Obszar posiada słabo rozwiniętą sieć dróg pomimo, że znajduje się w odległości około 1,5 km od centrum miasta. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nr [..] /2004 z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [..] /08, działka położona jest w konturze KD-8 – tereny dróg publicznych. Natomiast wśród gruntów przyległych dominuje zabudowa mieszkaniowa. W okresie lat 2012 -2013 nie stwierdzono obrotu podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Dlatego wyceny dokonano na podstawie transakcji nieruchomościami przyległymi do wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, ale ustalono ich wartość w relacji do wartości nieruchomości drogowych z lat 2008-2012. Wartość tych ostatnich wynosiła średnio 42 % wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Przy wycenie uwzględniono również składniki budowlane znajdujące się na wywłaszczonej działce. Przedmiotowy operat sporządzono zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów i według organu mógł on stanowić podstawę dla wydanej decyzji. Wojewoda nie uwzględnił natomiast operatu przedłożonego przez Gminę Miasto [..]. Poddał w wątpliwość zasadność wyznaczonego obszaru rynku regionalnego, który wzięto do analizy. Obejmował on bowiem obszary powiatu [..], jak też tereny środkowo-wschodnie województwa [...]. Pojęcie rynku regionalnego, pomimo że nie zostało legalnie zdefiniowane, powinno zasadniczo ograniczać się do granic terenu województwa. Organ zarzucił, iż rzeczoznawca A.W. nie uzasadnił powodów, dla których analizował obszary położone na terenie dwóch województw. Ponadto, niektóre z analizowanych transakcji dotyczyły nieruchomości oddalonych od terenu wycenianej w niniejszym postępowaniu nieruchomości o ponad 100 km. Gmina Miasto [..] liczy około 50000 mieszkańców, podczas gdy inne z wycenianych nieruchomości położone były w niewielkich miejscowościach liczących od 850 do 5.000 mieszkańców. Miejscowości te nie były więc podobne do Miasta [..]. Wojewoda wskazał ponadto na brak staranności przy sporządzaniu przedmiotowego operatu, ponieważ stwierdzono w nim pewne rozbieżności dotyczące analizowanych cen, które miały wpływ na końcowy wynik wyceny. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodziła się Gmina Miasto [..], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości, która w dacie wywłaszczenia przeznaczona była pod inwestycję drogową, ustala się przyjmując przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych z pominięciem reguły, że określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość tych ostatnich powinna być przyjmowana w pierwszej kolejności – stosownie do § 36 ust. 1 Rozporządzenia, a dopiero brak takich transakcji uprawnia do zastosowania wcześniej wspomnianej. W przyjętym operacie szacunkowym wadliwie przeanalizowano transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, który powinien swoimi granicami obejmować co najmniej cały powiat [..], a nie tylko Miasto [..]. Dopiero po analizie transakcji na tak szerokim obszarze (rynku lokalnym) można ewentualnie zastosować metodę szacowania określoną w pierwszej części § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Tak więc rzeczoznawca majątkowy P.D. zastosował wadliwą metodę wyceny nieruchomości, co miało wpływ na znaczne zawyżenie wartości wycenianej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, a zarzuty skargi uznając za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyżej przedstawiony stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Spór sprowadza się do prawidłowości metody zastosowanej przez sporządzającego operat szacunkowy rzeczoznawcę majątkowego P.D. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [..] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto [..] na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej realizowanej przez tą Gminę. Ze względu na to, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie związane z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość są unormowane w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm. – zwana też ustawą drogową). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślić należy, iż ani Sąd ani organy administracji w zasadzie nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Dowód ten musi jednak podlegać ocenie w świetle art. 80 k.p.a. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 Ugn przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Organy podzieliły stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu rynkowych cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji na rynku. Doprowadziło to do wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędy, o których mowa zostały spowodowane niewłaściwą wykładnią i stosowaniem przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, na którym Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia nie wypełnia wymogów prawa. Otóż z treści § 36 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; zwanego dalej Rozporządzeniem), wynika że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast w § 36 ust. 4 w/w Rozporządzenia postanowiono : "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Na tle tej regulacji wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, które WSA w składzie niniejszym akceptuje w całości, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko strony skarżącej, co do interpretacji art. 36 ust. 4 Rozporządzenia w związku z ust. 2 tego artykułu. Otóż Sąd zauważa, że w przypadku o którym mowa w § 36 ust. 4 Rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości stosować należy odpowiednio. Przepisem tym jest § 36 ust. 2 Rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego. Należy zauważyć, iż § 36 ust. 4 Rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego zaś § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie czego dowodzi m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1642/11. Dlatego uzasadnione jest stanowisko o konieczności kierowania się wytycznymi płynącymi z treści § 36 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, tym bardziej że prawodawca nakazuje ich odpowiednie stosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 Rozporządzenia). Sposób w jaki należało zastosować w niniejszej sprawie § 36 ust. 2 Rozporządzenia nie narusza reguł wykładni odpowiedniego stosowania przepisu, które polegają na zastosowaniu przepisu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie zastosowania ze względu na określone różnice (patrz. szerz. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 299). W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca P.D. w operacie z dnia 30 czerwca 2013 r. zawęził obszar analizowanych transakcji wyłącznie do rynku miasta [..]. Stwierdził również, że na lokalnym rynku [..] nie zanotowano rynkowego obrotu podobnymi działkami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne w ilości wystarczającej na analizę tegoż rynku i szacowanie wartości działki na podstawie transakcji gruntami drogowymi. Organy obu instancji akceptując te ustalenia operatu naruszyły przytoczony wyżej § 36 ust. 4 Rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., skoro nie ma pewności, że kierowały się właściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Otóż biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku miasta [..] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatowym, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 Rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych w danym regionie. Zdaniem Sądu od okoliczności danego przypadku zależy co należy rozumieć pod pojęciem rynku regionalnego. Niekoniecznie rynek regionalny pokrywać się musi z terenem województwa, bo w odniesieniu do nieruchomości położonych na obrzeżach województwa bardziej reprezentatywne i celowe może się okazać porównanie cen także z terenów województwa sąsiedniego, w niewielkiej odległości, podobnych pod wieloma względami do będącej przedmiotem wyceny działki niż wyłącznie położonych na terenie tego samego województwa, ale np. w terenach słabo dostępnych i słabo zaludnionych. Region bowiem może być pojęciem szerszym niż tylko teren województwa. Konieczne jest odpowiednie uzasadnienie rzeczoznawcy w tym zakresie. Biegły tymczasem w ogóle zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów pod zabudowę mieszkaniową w mieście [..]. W świetle załączonego do odwołania przez Gminę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. (str. 12-13) wątpliwe wydaje się też stanowisko P.D. (str. 8 operatu), że na lokalnym rynku [..] nie stwierdzono rynkowego obrotu podobnymi działkami gruntowymi przeznaczonymi planem lub przewidzianymi w studium pod drogi publiczne. Kwestie te powinny być wyjaśnione, bo A. W. podaje przecież oznaczenia aktów notarialnych, którymi dokonano stosownych transakcji kupna-sprzedaży, a znaczna większość tych transakcji (16 na 27) dotyczyła właśnie różnych obrębów [..]. Reasumując, oparcie się na błędnie skonstruowanym operacie szacunkowym stanowiło zdaniem Sądu o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą zlecić rzeczoznawcy wykonanie operatu uwzględniającego dostrzeżone w niniejszym wyroku nieprawidłowości i wyjaśnienie rozbieżności w zakresie obrotu działkami na terenie [..]. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 2pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490).