I OSK 1642/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2560/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztu postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w zakresie wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu nr [...] oraz uchylił - w tym samym zakresie - decyzją organu pierwszej instancji, w pozostałej zaś części - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda Ł. ustalił odszkodowanie na rzecz J. G., w łącznej wysokości [...] zł, za przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] J., gmina L., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem na realizację inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku P.- granica powiatu R. M. Odszkodowanie to ustalone zostało osobno za poszczególne działki gruntu i osobno za naniesienia budowlane, znajdujące się na działce nr [...] oraz za naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne, znajdujące się na działce nr [...]. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana została Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Organ wyjaśnił, że opisana wyżej nieruchomość, decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2008 r., w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., częściowo zmieniającą decyzję Wojewody Ł. Z dniem [...] lipca 2008 r. nastąpiło też przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powołując się na przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z ze zm.) dalej: specustawa drogowa, Wojewoda wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., z dnia [...] kwietnia 2010 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy oddzielnie oszacowała wartość gruntu i oddzielnie wartość naniesień budowlanych i roślinnych. Do wyceny wartości działek gruntu zastosowała przy tym podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś naniesienia budowlane oszacowała w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, nasadzenia roślinne oszacowała natomiast w podejściu dochodowym. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego, biegła stwierdziła, iż na jego obszarze wystąpiła bardzo duża ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, nabytymi przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zawartymi w okresie od kwietnia 2008 roku do listopada 2009 r. Ponadto, dokonując analizy przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy przyjęła, że składa się ona z dwóch części o różnych funkcjach użytkowych. Wobec powyższego, dokonała wyceny dla każdej z tych części osobno. Dla jednej części, stanowiącej gospodarstwo rolne, w skład której wchodziły działki o numerach: [...] (zabudowana obiektami gospodarczymi) oraz [...] i [...] (grunty rolne) rzeczoznawca majątkowy przyjęła rynek nieruchomości przeznaczonych pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] z terenu gminy T. M., analizując [...] transakcje nieruchomościami drogowymi, najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem: lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi. Dokonując zaś analizy rynku dla drugiej części nieruchomości (działka nr [...] stanowiąca część utwardzonego parkingu), biegła uznała, że na terenie powiatu t., w badanym okresie 2008 - 2010, brak było podobnych transakcji, niezbędnych do określenia wartości działki nr [...], wydzielonej z parkingu dla samochodów ciężarowych, położonego przed barem przydrożnym. Z tego powodu rzeczoznawca majątkowy, w tym przypadku, rozszerzyła obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjęła [...] transakcji rynkowych z obszaru sąsiednich powiatów: piotrkowskiego i żyrardowskiego. Analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę krajową nr [...] na terenie gmin: P. w województwie ł. oraz M. i R. w województwie m., sąsiadującymi z województwem ł., a które to transakcje dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej pod względem: lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi. W obydwu przypadkach podstawę prawną wyceny działek gruntu stanowił § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dodatkowo, w celu wyceny działki nr [...], przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami z sąsiednich powiatów i województw, na co zezwalał, zdaniem biegłej i organu, § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ostatecznie wartość całej nieruchomości oszacowano na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość naniesień na działce [...] wynosiła kwotę [...] zł oraz na działce [...] - kwotę [...] zł, a wyliczenia te stały się podstawą do wydania przez Wojewodę Ł. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez J. G., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając w całości, wyrażone przez Wojewodę Ł., stanowisko. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił m. in., że jeżeli na danym rynku lokalnym nie istnieje rynek transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, to rzeczoznawca majątkowy może - zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, to jest tak, jak uczyniła to rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do działki nr [...]. Na wyżej przedstawioną decyzję, w części dotyczącej wyceny działek gruntu o numerach [...], [...], [...] i [..] (bez kwestionowania wyceny części składowych działek nr [...] i [...]) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. G., która zarzuciła Ministrowi Infrastruktury naruszenie: art. 4 pkt 16, art. 150 § 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, że organy dokonały dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, albowiem - mimo nieprawidłowości operatu szacunkowego z kwietnia 2010 r. i ewidentnych działań biegłej A. W., zmierzających do ustalenia jak najniższego odszkodowania na rzecz skarżącej - oparły się wyłącznie na operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r., w sytuacji gdy powinna być dokonana ocena w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Skarżąca wskazywała również, że brak odniesienia się biegłej do konkretnych zarzutów i konkretnych cen transakcji nieruchomościami porównywalnymi uczynił jej opinię nieprzydatną dla wyceny działek, a w konsekwencji skutkował wadliwością decyzji w tym zakresie. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie (cyt.) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b)" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - zaskarżoną decyzję w części, w której dotyczyła ona wysokości odszkodowania przyznanego za działkę nr [...] wraz z decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] - w tym samym zakresie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga, w tej części, była zasadna. Oddalając zaś – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. – skargę w pozostałym zakresie, Sąd Wojewódzki przyjął, że - w tej części - nie była ona usprawiedliwiona. Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - w odniesieniu do działek o numerach [...], [...] i [...] - do porównania rzeczoznawca majątkowy przyjęła [...] nieruchomości podobne, które były przeznaczone pod drogi, przy wymaganych kilkunastu. W tej sytuacji, trudno było zarzucić organowi, że akceptował operat szacunkowy oparty na "nieznajomości rynku lokalnego". Ponadto, jak Sąd akcentował, sama biegła wyjaśniła, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego Uchwałą Nr XLII/220/04 Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2006 r., działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone były terenach o przeznaczeniu podstawowym jako tereny komunikacyjne (projektowany węzeł J. na drodze krajowej nr [...]) i żadna z nich - na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej ([...] stycznia 2008 r.) - nie miała zatem przeznaczenia usługowego, jak twierdziła skarżąca, a otoczenie (sąsiedztwo) wycenianych działek o przeznaczeniu usługowo - mieszkaniowym zostało uwzględnione przy "ważeniu" cech, której to cesze nadano wagę 25 %. Poza tym Sąd zwrócił uwagę, iż skoro sama rzeczoznawca majątkowy uznała w operacie z kwietnia 2010 r., że poprzedni operat (z czerwca 2009 r.) nie mógł być wykorzystany, jako dowód w postępowaniu dotyczącym odszkodowania, to powstała konieczność sporządzenia nowego w tym zakresie operatu ( z dnia [...] kwietnia 2010 r.). W konsekwencji tego, z uwagi na daty transakcji, przyjętych do porównania, musiał powstać nowy operat, obejmujący całą szacowaną nieruchomość. Odnosząc się natomiast do wyceny działki nr [...], Sąd Wojewódzki podniósł, że – w tej części - uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na naruszenie przy wycenie w/w działki § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy a za nim organy - jak wywodził Sąd – przyjęli bowiem, że na terenie powiatu T., w badanym okresie 2008-2010, brak było podobnych transakcji, niezbędnych do określenia wartości działki nr 139/5, wydzielonej z parkingu dla samochodów ciężarowych. Z tego powodu biegła rozszerzyła obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjęła [..] transakcji rynkowych z obszaru sąsiednich powiatów: piotrkowskiego i żyrardowskiego. Analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę krajową nr [...] na terenie gmin: P. w województwie ł. oraz M. i R. w województwie m., sąsiadującymi z województwem ł., najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi, na co - zdaniem Ministra - zezwalał przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. Tymczasem Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, o czym przesądza rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Ponadto w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości, do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia) a poza tym rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną, w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Sąd Wojewódzki nadmienił w tym miejscu również, że gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki uznał, iż przyjęcie w niniejszej sprawie do porównania z działką nr [...] nieruchomości z innych powiatów i innego województwa, nie mogło stanowić podstawy do wyceny tej działki. W podanych przez biegłą okolicznościach (brak nieruchomości podobnych do działki nr [...] na rynku lokalnym), zastosowanie powinien znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r. Rozpoznając ponownie sprawę zatem, organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, w postaci: - § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie winien dokonać rzeczoznawca majątkowy; - § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (ust. 1), przy czym, zgodnie z ust. 2 w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zgodnie zaś z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Analizując treść powyższego przepisu organ podnosił, iż wątpliwości interpretacyjne budzą użyte w nim sformułowania "nieruchomości o szczególnych cechach nie będące przedmiotem obrotu na rynku lokalnym" oraz pojęcie "rynku lokalnego, regionalnego", które nie posiadają definicji legalnych. O ile, przy tym orzecznictwo definiuje pojęcie "rynek lokalny, regionalny" w kontekście ustaw ustrojowych, czyli jako: "lokalny" dotycząc obszaru gminy (powiatu) a "regionalny" odnoszący się do obszaru województwa, o tyle brak jest jednolitego kryterium, pozwalającego stwierdzić, jaka nieruchomość jest szczególnego rodzaju oraz posiada szczególne cechy pozwalające, przy szacowaniu jej wartości wykorzystać normę wynikającą z § 26 cyt. rozporządzenia. W tym względzie organ powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 23/10), w którym zostało stwierdzone, że (cyt.) " (...) zgodzić należy się z Ministrem Finansów, który zarzucił w skardze kasacyjnej, iż za wadliwą uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 26 ust. 1 rozporządzenia. W istocie bowiem przepis ten pozwala w sytuacji, gdy brak jest na rynku lokalnym transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne sięgać po ceny transakcyjne z rynku regionalnego, krajowego. Brak transakcji nieruchomości o określonym przeznaczeniu na rynku lokalnym np. pod drogi, budownictwo usługowe, czy produkcyjne oznacza w istocie, tak jak zapisano to w § 26 ust. 1 rozporządzenia, iż nie są one przedmiotem obrotu na takim rynku, właśnie ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj. Specyfiką jakiegoś obszaru może być bowiem obrót nieruchomościami o przeznaczeniu produkcyjnym, innego o przeznaczeniu mieszkaniowym, czy też pod drogi publiczne. " Podnoszono też, że za możliwością rozszerzenia rynku lokalnego zgodnie z § 26 rozporządzenia wypowiadały się też wojewódzkie sądy administracyjne a także pogląd ten wyrażono w publikacji autorstwa Mirosława Gdesza i Anny Trembeckiej pt. Regulowanie stanu prawnego nieruchomości po drogi (Wydanie I, Wydawnictwo Gall 2011, s. 88-89). Skarżący kasacyjnie wywodził także, iż okoliczność, że nieruchomości drogowe są nabywane przez szczególne podmioty, (państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego) i wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest im to niezbędne dla zrealizowania celu publicznego to już same te fakty pozwalałyby na zastosowanie w tym przypadku omawianego § 26 rozporządzenia. Nadmieniano również, że w chwili obecnej, występuje zmniejszającą się ilość transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto autor skargi kasacyjnej akcentował, że wprawdzie duży wpływ na wartość nieruchomości ma jej lokalizacja, ale oprócz tej cechy, niebagatelny wpływ na wartość nieruchomości mają także inne cechy jak np. stan zagospodarowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś nie były uzasadnione a ponadto, na co należy także zwrócić uwagę, skarga kasacyjna posiadała wadliwie sformułowany wniosek. Sąd Wojewódzki bowiem jedynie w części uchylił zaskarżone przez stronę decyzje, w pozostałej zaś części - skargę oddalił. W skardze kasacyjnej natomiast, której zarzuty odnosiły się jedynie do pkt 1 wyroku, skarżący kasacyjnie wnosił o (cyt.) "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi". Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w powiecie t., przeznaczonej pod realizację budowy drogi publicznej, która to nieruchomość została – w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. ) – przejęta na własność Skarbu Państwa. Grunt ten był przy tym zagospodarowany poprzez urządzenie na nim utwardzonego parkingu. Z tej przyczyny, rzeczoznawca majątkowy a za nim organy przyjęli, iż ponieważ na terenie powiatu t., w badanym okresie 2008-2010, brak było podobnych transakcji, niezbędnych do określenia wartości wycenianej działki nr [...], to właściwym było rozszerzenie obszaru badania rynku - na zasadzie § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl tego przepisu, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy do końcowej analizy przyjęła [..] transakcji rynkowych z obszaru sąsiednich powiatów: piotrkowskiego i żyrardowskiego. Analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę krajową nr [...] na terenie gmin: P. w województwie ł. oraz M. i R. w województwie m., sąsiadującymi z województwem ł., najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości. Uchylając w części zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na wadliwość zastosowania, przy wycenie nieruchomości, zajętej pod inwestycję drogi publicznej, przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niezgadzając się z powyższym poglądem, Minister Infrastruktury, zarzucił Sądowi pierwszej instancji obrazę prawa materialnego w postaci § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem bowiem organu, w analizowanej sprawie przepis § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia mógł mieć w pełni zastosowanie. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (vide np. wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10, LEX Nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX Nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272). W tego rodzaju postępowaniu mają bowiem zastosowanie przepisy § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego paragrafu ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). W powołanym wyżej orzecznictwie, które podziela także skład orzekający w analizowanej sprawie, akcentowano głównie bowiem, że choć zarówno przepis § 26 jak i § 36 zostały zamieszczone w jednym rozdziale rozporządzenia, dotyczącym określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, to jednak mają one odmienny zakres przedmiotowy. Regulacja zawarta w § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 26 dotyczy nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Relacja zachodząca pomiędzy omawianymi przepisami polega zatem na tym, że § 36 stanowi przepis szczególny w stosunku do § 26. Zawarte bowiem uregulowania w § 36 stanowią kompleksową regulację, dotyczącą wyceny omawianej kategorii gruntów. Przyjęcie za możliwe posiłkowania się w tej mierze regulacjami zawartymi w § 26, czyniłoby bowiem martwymi uregulowania zawarte w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Na tle zatem tak jednolitego orzecznictwa, pogląd wyrażony w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 23/10), w którym Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć, by § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia odnosić należało jedynie do cen z rynku lokalnego bo przepis ten nie nakłada takich ograniczeń, należy uznać za pogląd odosobniony. Wskazać też trzeba, że powołana w skardze kasacyjnej publikacja autorstwa Mirosława Gdesza i Anny Trembeckiej - "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości po drogi" (Wydanie I, Wydawnictwo Gall 2011, s. 88-89) przede wszystkim akcentuje, że (cyt.): "Zagadnienia dotyczące szacowania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne są przedmiotem sporów oraz rozbieżnych stanowisk(...)". Przedstawienie zatem przez autorów publikacji różnych poglądów, w tym prezentowanych przez niektóre sądy wojewódzkie, które dopuszczały stosowanie § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 2004 r., przy wycenie nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne, niczego nie dowodziło i o niczym nie przesądzało. Nawiązując zaś do argumentacji skarżącego kasacyjnie, iż obecnie występuje zmniejszającą się ilość transakcji nieruchomościami drogowymi oraz, że obowiązujący stan prawny powoduje liczne trudności związane z wyceną nieruchomości drogowych wówczas, gdy nieruchomości te są już w dokumentach planistycznych przeznaczone pod drogi, wyjaśnić należy, że tego rodzaju argumentacja nie może być podstawą odmiennej wykładni prawa materialnego. Może ona natomiast stanowić podstawę do zmiany samych przepisów i zmiana taka w tym przypadku, właśnie nastąpiła. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które w istotny sposób zmienia treść § 36 cytowanego wyżej rozporządzenia z 2004 r. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy będą orzekały już w zmienionym stanie prawnym. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.