II GSK 2960/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 809/14 w sprawie ze skargi L. K. obecnie J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz L. J. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego II GSK 2960/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. K. ( dalej: L. K.), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ( dalej: Prezesa NFZ), z dnia [...] grudnia 2013 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ( dalej: Dyrektora NFZ), z dnia [...] października 2013 r. wydaną w przedmiocie rozstrzygnięcia oferty w postępowaniu konkursowym. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: W dniu 30 stycznia 2013 r. Dyrektor NFZ ogłosił konkurs ofert, o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 15 marca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne. W toku postępowania konkursowego komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Oferta L. K. uznana została za spełniającą wymagane warunki i w rankingu otwarcia uzyskała łączną liczbę punktów 68,333,dla dwóch miejsc świadczenia usług, zajmując 11 pozycję razem z innymi podmiotami. W części niejawnej postępowania komisja przeprowadziła negocjacje z 10 oferentami, biorącymi udział w postępowaniu, którzy osiągnęli co najmniej 51,333 pkt z tytułu kryteriów pozacenowych. Negocjacji z udziałem L. K. nie przeprowadzono, gdyż na dwa miejsca udzielania świadczeń wskazane w jej ofercie uzyskała w kryteriach pozacenowych po 48,333 punktów. W postępowaniu konkursowym wybrano oferty 10 podmiotów, zajmujących w rankingu końcowym pierwsze pięć pozycji, które uzyskały co najmniej 71,333 punktów. Oferta L. K. w rankingu końcowym, dla obu miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej we Wrocławiu, zajęła 11 pozycję i uzyskała łączną liczbę punktów 68,333. W związku z niewybraniem oferty, L. K. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, a po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., Dyrektor NFZ oddalił odwołanie Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jego uwzględnienie i powtórzenie czynności rozstrzygnięcia konkursu ofert, w tym również szczegółowego zapoznania się z ofertami, które zostały wybrane przez komisję w niniejszym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor NFZ nie dokonał szczegółowego porównania ofert konkurencyjnych oferentów, wobec których L. K. podnosi wątpliwości w zakresie oceny oraz przyznanych przez komisję konkursową punktów za poszczególne kryteria wchodzące w skład oceny, oferty za jakość i dostępność. Ponadto nie wyjaśnił, dlaczego nie oceniono kryterium ciągłości i kompleksowości oraz niewystarczająco zbadał, czy rozstrzygnięcie postępowania przez komisję konkursową mogło doprowadzić do naruszenia interesu prawnego L. K. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor NFZ decyzją z dnia [...] października 2013 r. oddalił odwołanie. W motywach uzasadnienia stwierdził, iż w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w konsekwencji do naruszenia interesu prawnego L. K. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z 10 oferentami, którzy w rankingu otwarcia uzyskali od 70,000 pkt do 87,500 pkt, w tym od 60,00 do 67,500 pkt za kryteria niecenowe. Skarżąca nie została zaproszona do negocjacji, bowiem w rankingu otwarcia za każde miejsce udzielania świadczeń uzyskała łączną liczbę pkt po 68,333, w tym za kryteria niecenowe, 48,333. Wyjaśnił, iż w rankingu otwarcia za cenę L. K. uzyskała 20,000 pkt, tj. maksymalną możliwą do uzyskania liczbę punktów i przeprowadzenie z nią negocjacji nie przyniosłoby skutku w postaci poprawy jej pozycji w rankingu końcowym. W postępowaniu wybrano oferentów z punktacją w przedziale od 87,500 pkt do 71,33 pkt. Od powyższej decyzji L. K. wniosła odwołanie żądając jej uchylenia oraz nakazania ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( t.j.Dz.U. 2015 poz. 581 z późn.zm. dalej: ustawy o świadczeniach), albo przeprowadzenie ze stroną rokowań w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Z oświadczenia L. K., załączonego do oferty wynika, że zapoznała się z zasadami postępowania oraz warunkami zawierania umów, nie zgłaszała do nich zastrzeżeń i przyjęła do stosowania. Skarżąca posiadała także pełną wiedzę o regulacjach prawnych, mających zastosowanie w postępowaniu oraz sposobu oceny ofert. Prezes NFZ podniósł, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa NFZ są wiążące w takim postępowaniu. Nie podzielił zatem stanowiska L. K. że brak oceny ofert w kryterium ciągłości i kompleksowości jest naruszeniem przepisów, gdyż zarządzenia [...] i [...] nie przewidują oceniania ofert pod względem ciągłości i kompleksowości podczas postępowań dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych. W ocenie Prezesa NFZ analiza oferty wskazuje, że L. K. nie uzyskała maksymalnie możliwej do zdobycia liczby punktów, ponieważ w kryterium jakości (maksymalna liczba pkt 58) zapewniła udzielanie świadczeń przez lekarzy dentystów specjalistów w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endoncją lub stomatologii dziecięcej w wymiarze czasu pracy poniżej 50 % czasu pracy poradni. Ponadto oferta strony nie posiadała certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych, ważnego w dniu zawarcia umowy, wobec czego jej oferta nie uzyskała 3 pkt oceny. Oferta złożona przez L. K. uzyskała w sumie po 68,333 pkt. Punktacja ta nie była wystarczająca, aby oferta została wybrana w toku postępowania konkursowego. Oferty podmiotów wybranych w przedmiotowym postępowaniu uzyskały w rankingu końcowym co najmniej 71,333 pkt. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania możliwej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia ze L. K. negocjacji organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z treści art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. Komisja konkursowa nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji z oferentami uczestniczącymi w postępowaniu. Przeprowadza negocjacje, jeżeli uzna, że pozwolą one na ostateczne ustalenie, która ze złożonych ofert jest korzystniejsza. W ramach niniejszego postępowania komisja przeprowadziła negocjacje z 10 spośród 68 oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej konkursu. W rankingu otwarcia L. K. zajęła 11 pozycję, uzyskując maksymalną ilość punktów możliwych do zdobycia za kryterium ceny (20 pkt). Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie negocjacji ma na celu ewentualne zwiększenie ilości punktów za kryterium ceny. Przeprowadzenie negocjacji ze L. K. nie miałoby więc wpływu na powyższe, skoro w rankingu otwarcia za kryterium ceny dla obu miejsc udzielania świadczeń uzyskała maksymalną ilość punktów możliwych do zdobycia. Prowadzenie z nią negocjacji nie pozwalało na zwiększenie przyznanych jej punktów za to kryterium. W ocenie Prezesa NFZ, oferta L. K. uzyskała zbyt niską liczbę punktów za kryterium jakości, co nie pozwalało jej na zajęcie w rankingu końcowym pozycji umożliwiającej zawarcie umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Powyższą decyzję L. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w związku z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484, zwanego dalej "rozporządzeniem MZ"), poprzez przyjęcie, że zawarcie przez organ pierwszej instancji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, udzielającym świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie takich świadczeń z NFZ jest zgodne z prawem, 2. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, poprzez przyjęcie, że wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, traktowano zgodnie z zasadą równości i przyjęcie, że nie przeprowadzono postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz naruszenie ww. przepisu w związku z: - art. 149 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach w związku z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MZ, poprzez przyjęcie, że nieodrzucenie ofert złożonych po terminie oraz nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe informacje było zgodne z prawem, - art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2012, poz. 264), poprzez przyjęcie, że nieodrzucenie ofert nieważnych na podstawie odrębnych przepisów było zgodne z prawem, - przepisami załącznika do zarządzenia Prezesa NFZ nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r., poprzez przyjęcie błędnej wykładni sformułowania "w lokalizacji", - § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1462) w związku z zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. Nr 77/2013/DSOZ w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, poprzez przyjęcie błędnej wykładni sformułowania "po przeszkoleniu zawodowym", 3. art. 146, art. 147, art. 148 ustawy o świadczeniach oraz przepisów załącznika do zarządzenia Prezesa NFZ nr [...], poprzez przyjęcie, że kryteria, w oparciu o które komisja dokonywała podziału liczby punktów, w szczególności metodologii, w oparciu o którą dokonywana była gradacja punktów w trzech kryteriach i przyznawana za nie punktacja co do pozostałych kryteriów, były zgodne z prawem oraz poprzez przyjęcie, że zastosowanie kryteriów, w oparciu o które komisja dokonywała podziału liczby punktów, w szczególności metodologii, w oparciu o którą dokonywana była gradacja punktów w trzech kryteriach i przyznawana za nie punktacja co do pozostałych kryteriów było zgodne z prawem; 4. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, jak również brak oceny całego materiału dowodowego zebranego przez organ w sprawie. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora NFZ z dnia [...] października 2013 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 154 ustawy o świadczeniach stwierdzając, iż z przedstawionej regulacji wynika, że modyfikacja postępowania administracyjnego przed organami NFZ polega na ograniczeniu stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Prezes NFZ nie ma bowiem uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne. Natomiast zakres postępowania, jaki powinien przeprowadzić organ I instancji po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy, jest zdeterminowany przepisem art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy, uchylając decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 10 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 154 ust. 6 omawianej ustawy i art. 138 § 2 k.p.a., nakazał Dyrektorowi NFZ ponownie rozpoznać sprawę poprzez szczegółowe porównanie ofert konkurencyjnych oferentów, wobec których strona podniosła wątpliwości w zakresie oceny oraz przyznanych przez komisję konkursową punktów za poszczególne kryteria wchodzące w skład oceny oferty za jakość i dostępność. Nakazał także wyjaśnienie, dlaczego w ramach ww. postępowania konkursowego nie oceniono kryterium ciągłości i kompleksowości. Niewątpliwie więc Prezes NFZ przez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego uwzględnił odwołanie, wskutek czego organ I instancji na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach miał obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji uwzględnienie odwołania decyzją Prezesa NFZ z dnia 17 lipca 2013 r. musiało skutkować wdrożeniem trybu określonego w art. 144 pkt 1 lub art. 145 ustawy o świadczeniach. (ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy w trybie rokowań), a nie rozpoznania odwołania w ramach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. Sąd również uznał, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Na gruncie aktualnego brzmienia art. 154 ust. 7 (obowiązującego od 21 listopada 2013 r.) nie ma wątpliwości, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego, na etapie odwołania od decyzji Dyrektora NFZ z dnia [...] października 2013 r., L. K. prawidłowo podniosła zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który jednak nie został dostrzeżony przez Prezesa NFZ w zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku Prezes NFZ, wniósł skargę kasacyjną zarzucając I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a w oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn.zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie, że: - zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, wywołuje zawsze skutek kasacyjny co do rozstrzygnięcia konkursu i oznacza "uwzględnienie odwołania", wobec czego organ I instancji ma obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione, w sytuacji gdy w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach brak jest klauzuli "lex specialis", co skutkuje możliwością stosowania k.p.a. w pełnym zakresie, w tym art. 138 § 2 k.p.a. ze skutkiem kasacyjnym, 2) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, przez błędne przyjęcie, że: - zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji było konsekwencją naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez ponowne wydanie przez organy obu instancji decyzji administracyjnych rozpatrujących odwołanie. Brak jest bowiem w art. 154 ust. 7 ustawy oświadczeniach klauzuli "lex specialis", a przepis ten nie stoi na przeszkodzie art. 138 § 2 k.p.a. ze skutkiem kasacyjnym co do postępowania, o ile zachodzi konieczność wyeliminowania błędów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, i przyjęcie, że Prezes NFZ jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołanie albo uwzględnić albo nie uwzględnić, a jeśli uwzględni je i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to będzie to rozstrzygnięcie zawsze kasacyjne, a organ I instancji będzie miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione. Wobec podniesionych zarzutów Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K., wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest nie uzasadniona Należy podkreślić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wzajemnej relacji pomiędzy przepisami art. 138 § 2 k.p.a. a art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym przed 21 listopada 2013 r.). Prezes NFZ, podważając stanowisko ległe u podstaw zaskarżonego wyroku, wywiódł, że dopuszczalne było, po uchyleniu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Dyrektora NFZ z [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzenie ponownego postępowania ograniczającego się do wydania wyłącznie decyzji o oddaleniu odwołania, gdyż jego zdaniem uchylenie decyzji nie oznaczało "uwzględnienia odwołania" i nie dawało podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Twierdził również, że ustawodawca w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie wyłączył stosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 k.p.a. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Prezesa NFZ nie jest zasadne. Kwestia kolizji pomiędzy art. 138 k.p.a. oraz art. 154 ustawy o świadczeniach. przed jego nowelizacją z dniem 21 listopada 2013 r., była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 254/12, wyrok z dnia 25 lutego 2015r. sygn. akt II GSK 2167/13). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych orzeczeniach jest zbieżne z oceną prawną sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko to podziela również skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Z punktu widzenia przedmiotu sporu istotne znaczenie mają dwa przepisy - art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154. Zgodnie z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i ust. 7 cytowanego przepisu, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez WSA było naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. poprzez niezastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy trybu wynikającego z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i zaniechanie ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a zamiast tego ograniczenie się przez Dyrektora NFZ wyłącznie do wydania ponownej decyzji o oddaleniu odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko te jest uzasadnione. Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie dowołania przez Dyrektora NFZ ma wyłącznie charakter kasacyjny i obliguje organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, a nie rozpoznania odwołania poprzez ponowną jego ocenę. Taka regulacja stanowi regulację odrębną (lex specialis) w stosunku do zasad orzekania w administracyjnym postępowaniu odwoławczym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wcześniej orzeczeniach, omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego. W tej sytuacji argument skargi kasacyjnej, że w tej sprawie miałby zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafny, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Z powyższych względów organy, zarówno odwoławczy jak organ pierwszej instancji powinien działać na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach., a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia organów obu instancji polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji. Zarzut, że zastosowanie przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. nie może prowadzić do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., również należało uznać za chybiony, gdyż jak to już wskazano wyżej przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie). Chybiony był również argument skargi kasacyjnej, iż wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zgodne z prawem, ponieważ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie wyłącza literalnie stosowania tego przepisu k.p.a. w postępowaniu odwoławczym Tymczasem z istoty stosowania reguł kolizyjnych czyli usuwania sprzeczności o charakterze formalnym, których celem jest stwierdzenie, jaka norma obowiązuje w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia, wynika, że zasady te znajdują zastosowanie w sytuacji gdy zastosowanie językowych i gramatycznych reguł wykładni nie doprowadzi do usunięcia kolizji pomiędzy konkurującymi zakresowo regulacjami. Innymi słowy reguły kolizyjne dotyczące kwestii rozstrzygnięcia kolizji między sprzecznymi, czy niezgodnymi normami w sytuacji, w której prawodawca żadnej z kolidujących norm nie uchylił (zob. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński i in. System prawa administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym. 2 wyd. red. R Hauser i in. Warszawa 2015 r. str. 381 i 385; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str. 345). Dlatego właśnie brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 138 k.p.a. w postępowaniu o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, uzasadniał odwołanie się do jednej z reguł kolizyjnych - tzw. reguły merytorycznej (lex specialis derogat legis generalis). Wzajemna relacja między tymi przepisami jest oczywista i wskazuje, że to właśnie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 138 § 2 k.p.a. który właśnie w związku ze szczególną regulacją nie podlega stosowaniu w postępowaniu odwoławczym w sprawie zawarcia umowy o świadczenie zdrowotne i to pomimo braku wyraźnego – literalnego wyłączenia zasad ogólnych w przepisach ustawy o świadczeniach. Nietrafny był również argument sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nie ziściła się przesłanka zastosowania art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, ponieważ uchylenie pierwotnej decyzji oddalającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie oznaczało "uwzględnienia odwołania" o którym mowa w tym przepisie, jako warunku ponownego przeprowadzenia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie zainicjowane odwołaniem od wyniku konkursu jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy ustawy o świadczeniach, za wyjątkiem art. 154 ust. 7 nie przewidują szczególnych zasad co do wymaganej treści odwołania oraz zakresu kognicji organu odwoławczego. Zastosowanie znajduje zatem zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej i instancji i ponownie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie weryfikacja zaskarżonej doń decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z obowiązkiem tym harmonizuje wymagana prawem minimalna treść odwołania, które wystarczy, że ogranicza się wyłącznie do informacji o niezadowoleniu strony z wydanej dla niej decyzji (art. 128 k.p.a.). Organ odwoławczy nie jest związany ani zarzutami ani uzasadnieniem odwołania. Tym samym za uwzględnienie odwołania należy uznać każde rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję, niezależnie od przyczyn takiego rozstrzygnięcia oraz tego czy organ podzielił zarzuty wnoszącego odwołanie czy uchylił zaskarżony akt z innej przyczyny. Dlatego też uchylenie przez Prezesa NFZ decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. decyzji Dyrektora NFZ z 10 kwietnia 2013 r. stanowiło "uwzględnienie odwołania", o którym mowa w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw zgodnie z art. 184 p.p.s.a, zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz L. K. zwrot kosztów postępowania (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.).