II SA/Go 586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości, II. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Wojewoda rozporządzeniem nr 3 z dnia 17 lutego 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, powołując się na przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (DZ.U. Nr 92 poz. 880) ustanowił 38 obszarów chronionego krajobrazu (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Organ określił, że ogólna powierzchnia obszarów chronionego krajobrazu wynosi 440166 ha (1 § ust. 2). Rozporządzeniem nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r. wydanym na podstawie art.23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880 ze zm.) Wojewoda zmienił rozporządzenie nr 3 z dnia 17 lutego 2005 r. 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zmiany obejmowały § 1 ust. 1 pkt 2, 6 i 28, §1 ust. 3, § 4 ust. 1,. 2 i 3 i dotyczyły przede wszystkim granic obszarów chronionego krajobrazu. Rozporządzenie nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 lipca 2006 r. nr 54, poz. 1189. Na powyższe rozporządzenie Wojewody nr 52 z dnia 20 lipca 2006 skargę wniósł Prokurator Okręgowy domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Zaskarżonemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U. Nr 92, poz. 880) polegające na braku konsultacji Wojewody przy uzgodnieniu projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozporządzenie w sposób istotny narusza przepis art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący powołał się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy, w myśl którego park (obszar) krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe, w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie tworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). Zaskarżone rozporządzenie Wojewody wprowadza na terenie obszarów chronionego krajobrazu modyfikacje zakazu wprowadzonego uprzednio – na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - rozporządzeniem Nr 3 Wojewody z dnia 17 lutego 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Wskazanym powyżej rozporządzeniem nr 3 organ wprowadziła terenie obszarów chronionego krajobrazu m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy o ochronie środowiska. W zaskarżonym rozporządzeniu nr 52 z 2006r. Wojewoda dokonał modyfikacji powyższego zakazu poprzez stwierdzenie, ze nie dotyczy on przedsięwzięć służących obsłudze ruchu turystycznego oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Dalej skarżący wskazał, że w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca nałożył obowiązek uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin. Każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczącego tego obszaru, wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin. Projekt rozporządzenia Wojewody nr 52 z dnia 20 lipca 2006r. zmieniający rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu wprowadza nowe regulacje dotyczące szczególnych celów ochrony i zakazy wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Projekt rozporządzenia nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin. Stwierdzone uchybienie, w ocenie skarżącego, stanowiło istotne naruszenie procedury wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu z powyższej procedury poprzedzającej przyjęcie rozporządzenie. Prokurator Okręgowy wskazał, że z dniem 1 sierpnia 2009r., po wejściu w życie noweli wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku z późniejszymi zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (DZ.U. z 2009 r. nr 92 poz. 753), wojewoda utracił kompetencje do tworzenia parku krajobrazowego, a organem do tego właściwym stał się sejmik województwa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Sejmiku Województwa wniósł o wydanie przez Sąd stosownego orzeczenia w sprawie. Organ wskazał, że stosownie do art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze mianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, wojewodowie zobowiązani byli do przekazania organom przejmującym zadania i kompetencje w zakresie realizacji zadań wynikających z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, dokumentacji związanej wyłącznie z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi, co też uczyniono. Nie przekazano dokumentów dotyczących wydanych rozporządzeń oraz spraw zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 czerwca 2009 r. W reakcji na pismo z dnia 28 czerwca 2013 r. Urząd otrzymał odpowiedż wraz z dokumentacją dotyczącą przedmiotowego rozporządzenia. Z przesłanych dokumentów wynikały braki dotyczące uzgodnień projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ ocenił go jako uzasadniony. Na rozprawie w dniu 18 września 2014r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował treść skargi, zarzucając, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Kontrola ta, zgodnie z zasadą legalności, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a w zależności od jej wyniku sąd stosuje jeden ze środków prawnych określonych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (lub innych aktów o charakterze prawa miejscowego) Za istotne naruszenie prawa uznaje się takie jego naruszenia jak: podjęcie uchwały (lub aktu) przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały (lub aktu) o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (lub aktu), naruszenia procedury podjęcia uchwały (lub aktu). Stwierdzenie nieważności może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała (lub akt) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia W niniejszej sprawie sąd stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody nr 52 z dnia 20 lipca 2006r. wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda zmienił rozporządzenie Nr 3 z dnia 17 lutego 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (DZ. Urz. Woj. Nr 9, poz. 172). Analiza skarżonego rozporządzenia dowodzi, że zmiany dotyczyły określenia granic oraz powierzchni chronionego krajobrazu, przy czym zmiany powierzchni prowadziły do zmniejszenia powierzchni chronionego krajobrazu - z 440.166 ha do 438.533 ha (§ 1 ust. 3). Nadto w § 4 rozporządzenia Nr 3 z 2005 r. zmodyfikowano treść zakazów obowiązujących na obszarach chronionego krajobrazu. Rozporządzenie Nr 52 z dnia 20 lipca 2006r. wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880). Stosownie do treści art. 23. ust. 2. ustawy ( w wersji obowiązującej na datę podjęcia rozporządzenia) wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Z przytoczonego powyżej przepisu ustawy o ochronie przyrody wynika wprost, że likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, wymaga uzyskania opinii wojewódzkiej rady ochrony przyrody oraz właściwych miejscowo rad gmin. Z przedłożonej dokumentacji poprzedzającej podjęcie zaskarżonego aktu wynika, że zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu podyktowana była okolicznościami, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, a zatem wymagała uprzedniego uzyskania opinii właściwych rad gmin. Tymczasem rozporządzenie Wojewody Nr 52 z dnia 20 lipca 2006r. wydane zostało bez dopełnienia procedury wynikającej z przytoczonego przepisu ustawy, a zatem bez uzyskania opinii właściwych organów stanowiących gmin. Stwierdzone uchybienie zakwalifikować należy jako istotne naruszenie przepisów prawa, dotyczy bowiem istotnego elementu procedury administracyjnej, jakim jest współdziałanie organów administracyjnych przy podejmowaniu aktu administracyjnego. Ustawodawca wskazał na obowiązek zasięgnięcia opinii właściwych rad gmin uznając, że problematyka związana z obszarem chronionym, znajdującym się w obszarze właściwości miejscowej danego organu, jest mu znana, a jego opinia w tym względzie jest najbardziej miarodajna. Dlatego uprawniony jest pogląd o merytorycznym charakterze opinii o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, co nadaje jej mocy i znaczenia w sprawie. Pominięcie tego elementu procedury decyduje istotnej wadliwości podjętego aktu. Jednocześnie, na co słusznie wskazuje się w treści skargi, ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Wypada w tym miejscu ponownie wskazać, że dla zastosowania sankcji nieważności uchwały lub innego aktu, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania przepis art. 156 § 1 k.p.a. Z tego należy wyprowadzić wniosek, że zastosowanie sankcji nieważności dla omawianych aktów stosowania prawa nie zostało ograniczone jedynie do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje również inne stopnie naruszenia prawa; a to naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt IOSK 314/11( Lex nr 1082723). Mając powyższe uwadze, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II, na podstawie art. 152 p.p.s.a., sąd orzekł że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu, a rozstrzygnięcie tym zakresie zachowuje moc do uprawomocnienia się wyroku.