II SA/Sz 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. , nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Marszałka Województwa kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Marszałka Województwa , na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia [...] r., nr[...] , nakładającego na Marszałka Województwa [...] - karę w wysokości [...] złotych, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim , po stwierdzeniu, że przedmiotowy parking jest użytkowany z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, wydał wskazane powyżej postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożył Marszałek Województwa wnosząc o uchylenie postanowienia oraz o wstrzymanie jego wykonania w zakresie uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł. W zażaleniu wyjaśniono, że w dniu zakończenia prac przez wykonawcę robót, w uzgodnieniu z inwestorem parking został wydzielony taśmą ostrzegawczą, tak aby nie było możliwości korzystania z niego przez osoby trzecie. Taśma została rozwieszona między prętami stalowymi wbitymi w narożach parkingu i dodatkowo na środku jego długości. Pomimo dołożenia starań ze strony inwestora i administratora terenu, w dniu kontroli na parkingu zaparkowane jednak były samochody a wygrodzenie usunięte. Nastąpiło to jednak bezprawnie i samowolnie, bez zgody i wiedzy inwestora jak i administratora obiektu, którzy nie przystąpili do użytkowania obiektu ani nie usuwali zamontowanego wygrodzenia. Inwestor, dysponując wiedzą (oświadczenie administratora), iż teren parkingu jest wygrodzony i zabezpieczony przed nieuprawnionym korzystaniem z parkingu przez osoby trzecie, co miało miejsce jeszcze w dniu [...] br. był przekonany, że spełnił wymagania ustawowe i że oznaczenia te będą respektowane przez pobliskich mieszkańców, czy też przez osoby przyjeżdżające do szpitala. Nierespektowanie powyższego, jak też bezprawne zniszczenie wygrodzenia, nie może być utożsamiane z przystąpieniem przez inwestora do użytkowania obiektu. Obecnie parking jest ponownie wygrodzony, natomiast Administrację Specjalistycznego Szpitala zobowiązano do wzmożonego nadzoru i kontroli stanu wygrodzenia zapobiegającemu użytkowania tego parkingu do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji, rozpatrując wniesione zażalenie, ustalił, że inwestor, Marszałek Województwa z siedzibą przy ul. [...] w[...] , uzyskał w dniu [...] r. decyzję Prezydenta Miasta [...]znak:[...] , UNP: [...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i adaptacji II piętra budynku na lokale mieszkalne wraz z parkingiem na [...] samochodów osobowych przy ul. [...] w[...] , nr ewid. gruntów: dz. [...] obręb [...] (kategoria parkingu XXII). W decyzji zawarto pouczenie, że po zakończeniu budowy należy złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu. W dniu [...] r. inwestor złożył taki wniosek do PINB i organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę obowiązkową zakończonej budowy, w obecności upoważnionego przedstawiciela inwestora R. S., podczas której stwierdzono użytkowanie ww. obiektu budowlanego, co odnotowano w protokóle z kontroli. Dodatkowo na okoliczność stwierdzenia użytkowania ww. parkingu organ powiatowy sporządził protokół z oględzin ww. obiektu, w którym stwierdził, że na parkingu zlokalizowanym przy ul.[...] , na zapleczu budynku mieszkalnego, zaparkowanych jest [...] samochodów. Na dowód powyższego sporządzono dokumentację zdjęciową. Protokół z oględzin podpisał bez uwag, reprezentujący inwestora R. S.. Po ustaleniu powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora Marszałka Województwa karę w wysokości [..] zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego parkingu na [...] samochodów osobowych oraz decyzją z dnia [...] r. znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. parkingu. Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia wysokości z tytułu nielegalnego użytkowania ww. parkingu. Wyjaśnił również, że szczegółowe określenie powierzchni części parkingu, która jest użytkowana nie ma znaczenia, gdyż dla powierzchni poszczególnych miejsc postojowych jak i całego przedmiotowego obiektu, która wynosi [...] m2, przyjęto najniższy współczynnik wielkości obiektu wynoszący [...] (zgodnie z załącznikiem do ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i zgodne z prawem, organ zgodnie z procedurą zawiadomił pisemnie o wszczęciu w tej sprawie odrębnego postępowania. Wprawdzie organ I instancji nie zawiadomił strony przed wydaniem postanowienia o możliwościach wynikających z przepisów art. 10 K.p.a., jednakże obowiązek ten został dopełniony w postępowaniu odwoławczym. Nadto inwestor uczestniczył w kontroli obowiązkowej obiektu, podczas której stwierdzono fakt użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów, a zebrany materiał dowodowy świadczy o użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podmiotem zobligowanym do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji jest inwestor. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestorem jest Marszałek Województwa . Zatem argumenty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia podmiotu nielegalnie użytkującego ww. parking nie mogą zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Ponadto zapewnienia inwestora o dołożeniu starań w wydzieleniu parkingu i zabezpieczeniu przed dostępem dla osób postronnych, także w dniu [...] r. (dwa dni przed przeprowadzoną kontrolą), nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż nie zmieniają faktu, iż obiekt ten był użytkowany w dniu przeprowadzonej przez organ kontroli, tj. [...] r. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Marszałek Województwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "przystąpienie do użytkowania budynku" może nastąpić wbrew woli inwestora, bez jego zgody i wiedzy, w wyniku bezprawnego działania nie samego inwestora, a osób trzecich, podczas gdy "przystąpienie do użytkowania", jest świadomym, kierunkowym działaniem wyłącznie inwestora, zmierzającym bezpośrednio do rozpoczęcia korzystania z danego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem, - art. 57 ust. 7 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, stanowi w istocie stosowanie tych przepisów "wprost", podczas gdy organ obowiązany był do uwzględnienia różnic pomiędzy tymi regulacjami, a w konsekwencji zastosować karę jedynie do części obiektu budowlanego, to jest do [...] części całego obiektu budowlanego, które to uchybienie miało wpływ na wysokość wymierzonej kary. Zaskarżając ww. postanowienie wniósł o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że jedną z koniecznych przesłanek do zastosowania przez organ administracji sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN "przystępować" oznacza w jego pierwszym podanym w nim znaczeniu "zacząć jakąś czynność, działalność", co pozwala przyjąć, że jest to działania świadome, nakierowane na daną czynność. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, jak zostało podniesione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, przedmiotowy "parking został wydzielony taśmą ostrzegawczą, tak aby nie było możliwości korzystania z niego przez osoby trzecie". Z oczywistych względów, w świetle zasad doświadczenia życiowego (co winien brać pod uwagę organ, a czego nie uczynił) i przy rozsądnych nakładach, nie jest możliwe postawienie takiej przeszkody (ogrodzenia), która byłaby niemożliwa do usunięcia. Nadto wyjaśniono, że w dniu [...] r. organ administracji przeprowadził dowód z oględzin obiektu budowlanego - parkingu na [...] miejsc postojowych. W wyniku tej czynności ustalono jedynie, iż na przedmiotowym parkingu znajduje się [...] samochodów, określonej marki i o określonych numerach rejestracyjnych. Nie dokonywano natomiast żadnych dalszych ustaleń, w szczególności zaś nie przeprowadzono czynności dowodowych z kierunku ustalenia daty, w której rzekomo inwestor "przystąpił do użytkowania" tegoż parkingu. Organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdza zaś, że w dniu [...] r. "stwierdzono fakt użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem", przy czym w ocenie skarżącego, nie jest to wystarczające do nałożenia na inwestora kary. Jak wskazano konieczne jest ustalenie, że to inwestor (a nie kto inny) własnym działaniem przystąpił do użytkowania, do tego z pełną świadomością wiążących się z tym konsekwencji prawnych. Nielogiczne jest natomiast przyjęcie, że w przypadku obiektów budowlanych o znacznej wielkości, każde usunięcie zabezpieczenia i wtargnięcie do tego obiektu przez niepowołaną osobę trzecią powodowałoby ten skutek, iż inwestorowi zarzucano by "przystąpienie" do użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że nie mają żadnego znaczenia zapewnienia inwestora o dołożeniu starań w odgrodzeniu parkingu tak aby uniemożliwić do niego dostęp osobom trzecim, skoro z tych działań jednoznacznie wynika, że inwestor nie miał zamiaru ani faktycznie nie przystąpił do użytkowania tego parkingu. Niezależnie od powyższego skarżący z ostrożności wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane do kary w nim przewidzianej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Odpowiednie stosowanie przepisów wymusza stosowną modyfikację danego przepisu, nadto dokonaną w zgodzie z zasadami wykładni. W szczególności organy działające na podstawie i w granicach prawa winny respektować zasadę, iż nie dokonuje się wykładni przepisów w taki sposób, aby niektóre jego elementu stały się zbędne. Karę w tym przepisie określoną stosuje się w razie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W okolicznościach niniejszej sprawy organ zarzuca przystąpienie do użytkowania jedynie części obiektu budowlanego — parkingu, to jest znajdujących się na nim 6 miejsc postojowych, spośród ogólnej liczby [...] miejsc postojowych. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisu wymusza wobec tego określoną modyfikację samej sankcji, tak aby jakakolwiek część przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie okazała się zbędna. Nie ma zatem racji organ drugiej instancji, że "szczegółowe określenie" powierzchni części parkingu, która jest użytkowana nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Organ, choć wprost przyznaje, że stosuje sankcję stwierdzając użytkowanie wyłącznie części parkingu, to już dla samego wyliczenia jej wysokości przyjmuje, takie założenia jakby stwierdzono użytkowanie całości parkingu. Nie sposób przyjąć, że, zgodnie z zasadą adekwatności represji do określonego naruszenia, w okolicznościach niniejszej sprawy identycznie penalizowane jest przystąpienie do użytkowania całości obiektu (to jest [...] miejsc postojowych) jak i jego części ([...] miejsc postojowych). Przeczy temu zasada racjonalnego prawodawcy, dlatego też z tych względów, przy założeniu, że istnieją ku temu podstawy, dla określenie wymiaru kary należy brać pod uwagę jedynie adekwatną do tych 6 miejsc postojowych część kary, zgodnie z następującymi obliczeniami: [...] ł x 6/13 = [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2. odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3. wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Konieczną zatem przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. A zatem przedmiotem badania organów administracji winno być ustalenie, czy okoliczności w jakich doszło do samowolnego, wbrew woli inwestora, ustawienia przez osoby trzecie pojazdów na przedmiotowym parkingu wypełniają hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jeśli kara z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Innymi słowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenia wymagało, czy do użytkowania parkingu doszło na skutek zaniechań wykonania odpowiednich oznaczeń lub zabezpieczeń przez inwestora. Taka wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, a w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że: "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". Natomiast nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której niejako z automatyzmu, dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej za zachowania (w tym przypadku nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego), którym nie można przypisać naruszenia prawa – porównaj wyrok NSA z dnia 21 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1183/08 dostępny w Internecie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie uprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, iż zapewnienia inwestora o dołożeniu starań w wydzieleniu parkingu i zabezpieczeniu przed dostępem dla osób postronnych, także w dniu [...] r. (dwa dni przed przeprowadzoną kontrolą), nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, gdyż nie zmieniają faktu, iż obiekt ten był użytkowany w dniu przeprowadzonej przez organ kontroli, tj. [...] r. Raz jeszcze należy podkreślić, że tylko w przypadku przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane zachodzi konieczność wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor już przed organem I instancji w piśmie z dnia [..] r. zgłaszał, iż nie przystąpił do użytkowania parkingu, a po zakończeniu budowy parking został zabezpieczony przez wykonawcę robot przed dostępem osób trzecich. Takie samo stanowisko zaprezentował w zażaleniu, do którego dołączył dowody mające potwierdzić, że przedsięwziął działania, by do użytkowania obiektu, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był ocenić, na podstawie przedłożonych dowodów, czy inwestor faktycznie czyniąc wszystko, aby nie dopuścić do użytkowania parkingu, naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Nadto w razie wątpliwości mógł wezwać inwestora do przedstawienia dodatkowych dowodów, w szczególności wskazania świadków mogących potwierdzić twierdzenie inwestora. W każdym razie, zdaniem Sądu, niedopuszczalne było przyjęcie przez organ nadzoru, że okoliczność ustalenia czy inwestor dopuścił się naruszenia art. 55 ustawy Prawo budowlane, pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego przez stronę, narusza przepisy art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego nie pozwala na stwierdzenie czy norma materialnego prawa administracyjnego została prawidłowo zastosowana, a zatem uznać należy, że również doszło do jej naruszenia. W przedmiotowej sprawie jest to przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz.270) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 wymienionej ustawy.