IV SA/Wa 1221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i S. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego S. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej GDLP) utrzymał w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] (dalej RDLP) z [...] października 2013 r., o ustaleniu p. M. i S. M. opłaty, w wysokości dwukrotnej należności, za wyłączenia z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami 0,0704 ha gruntów, stanowiących lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działki ew. nr [...] (obr. [...]), pod wybieg dla koni,, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1266 ze zm.). Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne: - przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu; z akt sprawy wynika, że działka ew. nr [...] zawiera w swoich granicach grunt leśny o powierzchni 0,2162 ha (użytki: LsV i LsVI); potwierdza to wypis z rejestru gruntów z 16 listopada 2012 r. oraz mapa w skali 1:500 z 10 września 2013 r. (przekazana przy piśmie z Urzędu [...] z 12 września 2013 r.); ponadto położenie wybiegu dla koni na gruntach leśnych potwierdza również uproszczony plan urządzenia lasu [...] (gmina [...]), sporządzony na okres od 01 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2011 r.; RDLP ustalił, że - zgodnie z uproszczonym planem - grunty, na których utworzono wybieg dla koni były gruntami leśnymi, o typie siedliskowym lasu: bór świeży (Bśw); potwierdza to pismo [...] z 13 maja 2013 r., którym również potwierdzono, że przedmiotowe grunty stanowią lasy ochronne, - stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; RDLP - w wyniku przeprowadzonego postępowania - stwierdził wyłączenie z produkcji 0,0704 ha gruntów leśnych (pomiar dokonany podczas wizji terenowej 11 stycznia 2013 r.), wchodzących w skład działki ew. nr [...], pod wybieg dla koni, - sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami są opłaty, w myśl art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.; RDLP ustalił, że przedmiotowy teren aktualnie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dla działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy; natomiast w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] (obowiązującym w latach 1992-2003) przedmiotowy teren był położony w obszarze o symbolu: 0-50 (obszar ochrony systemu przyrodniczego miasta), - RDLP ustalił, że wyłączenia z produkcji gruntów leśnych dokonano w 2008 roku; wykazał, że przedmiotowy grunt leśny w 2008 roku (dacie wyłączenia) nie był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne (brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy); ponadto nie wydano decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na działce ew. nr [...], - w związku z powyższym zasadne było zastosowanie w tym przypadku art. 28 ust. 1 ustawy; - ustalenie sprawcy wyłączenia na omawianym terenie nie budzą wątpliwości, - odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że RDLP jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych; stanowi o tym art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; dlatego też ma on prawne umocowanie do działań wskazanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do lasów wszystkich form własności (za wyjątkiem lasów parków narodowych); natomiast przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12 poz. 59 ze zm.) mówią o kompetencjach właściwych organów sprawowanych przy nadzorze nad gospodarka leśną, który w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach); starosta nie jest jednak właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, gdy chodzi o kompetencje wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - przytoczony w odwołaniu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, dotyczy sytuacji wyjątkowych, gdzie - w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów - możliwa jest zmiana lasu na użytek rolny; art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dotyczy zmiany lasu na użytek rolny - nie odnosi się to do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - decyzje, wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stanowią orzeczeń zezwalających na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, czy też "legalizujących" takie wyłączenie. W skardze sformułowano następujące zarzuty: - decyzja została wydana bezprawnie, gdyż GDLP nie jest organem władnym do wydawania decyzji w sprawach lasów prywatnych, - w uzasadnieniu decyzji jest "ewidentne przekłamanie", gdy chodzi o ustalenie jakoby wyłączenia z produkcji gruntów leśnych pod wybieg dokonano 2008 roku; w istocie natomiast w tym czasie rozpoczęto budowę stajni na działce sąsiedniej, a teren wskazanej działki wykorzystano pod wybieg koni w 2011 roku; ma to kluczowe znaczenie do wydania właściwej decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej, gdyż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i na podstawie tego studium należało rozpatrzeć możliwość wyłączenia terenu z produkcji leśnej, - art. 13 ust. 2 pkt. 2 ustawy o lasach dotyczy sytuacji, gdy dla potrzeb prywatnych właścicieli możliwa jest zmiana lasów na użytek rolny - taką decyzję wydaje starosta; Skarżący nie występował o wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, a więc nie jest stroną. W odpowiedzi na skargę GDLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 44-48), ustanowiony pełnomocnik skarżącego p. S. M.– radca prawny, sformułował dalsze zarzuty naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 oraz art. 136 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności na niewłaściwym ustaleniu, jakoby działka ew. nr [...] stanowiła las ochronny, - naruszeniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na podwyższeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej o 50%, podczas gdy w stosunku do przedmiotowej działki nie obowiązuje żaden akt normatywny lub decyzja przyznające danemu lasowi status chronionego. Uzasadniając zarzuty wywiedziono, że organy obu instancji uznały, na podstawie oświadczeń złożonych przez jednostkę [...], jakoby działka ew. nr [...] stanowiła las ochronny, w rozumieniu art. 77 ustawy o lasach. Na potwierdzenie stanowiska RDLP przedstawił: - nieobowiązujący, uproszczony plan urządzenia lasu [...], gmina [...], (za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2011 r.), - wypis z nieobowiazująacego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] (obowiązującego do końca 2003 roku), gdzie w ustaleniu ogólnym nr [...], dotyczącym lasów ochronnych wskazano: "A. Plan ustala objęcie wszystkich lasów na terenie [...] statusem "lasów ochronnych", B. Plan dopuszcza możliwość pozbawienia statusu "lasów ochronnych" w trybie przepisów ustawy o lasach.". Oba akty prawa miejscowego, w związku z ich czasowym charakterem, utraciły moc obowiązywania. Natomiast, zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o lasach starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Z treści uzasadnienia obu decyzji nie wynika, aby decyzja o uznaniu za las ochronny została wydana odnośnie lasu znajdującego się na działce ew. nr [...]. Nie można wywieźć, aby las ten w dalszym ciągu objęty był statusem lasu ochronnego, gdyż w dniu wydawania obu decyzji nie obowiązywał żaden akt normatywny o charakterze generalnym, jak również akt organu administracji publicznej o charakterze indywidualnym, który wskazywałby, że las znajdujący się na przedmiotowej działce posiada status lasu ochronnego. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Na rozprawie Skarżący twierdził, że oświadczenie z 22 lutego 2013 r., z którego wynika, jakoby wyłączenia na działce nr [...] dokonano w 2008 roku, jest omyłką - następstwem przeplatania się dwu postępowań (także dotyczącego sąsiedniej działki). Dopiero na etapie skargi zorientował się, że dana decyzja dotyczy działki ew. nr [...], a więc źle przyjęto termin wyłączenia gruntów z produkcji. Pełnomocnik skarżącego wywodził, że działka nadal jest biologicznie czynna i nie została trwale zabudowana, stanowi wybieg dla koni. Obszar jednak nie jest porośnięty drzewami. Zwraca uwagę, że uproszczony plan urządzenia lasu nie obowiązuje od końca 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Decyzja jest wadliwa gdyż utrzymano nią w mocy orzeczenie, w którym nie prawidłowo określono stawki stanowiące podstawę do ustalania kwoty opłaty - tzw. należności. Jak wynika z treści załącznika do decyzji organu I. instancji prawidłowo wprawdzie przyjęto, że chodzi o równowartość ceny 600 m3 drewna, ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Jednak uznano, że chodzi o cenę 1 m3 drewna dla celów podatku leśnego, wynikającą z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" z 29 października 2013 r. (poz. 828) - 171,05 zł. Organ posłużył się, więc stawką opartą na cenach aktualnych na dzień wydawania orzeczenia. Praktyka taka jest błędna gdyż - wobec represyjnego charakteru obowiązku ponoszenia opłaty w postaci podwójnej należności, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - istotne znacznie może mieć wyłącznie stosowna stawka w dacie zrealizowania nielegalnych działań (patrz tak samo wyrok sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W danym przypadku, jak wskazywał w toku postępowania administracyjnego Skarżący (k. 23 akt administracyjnych) - 2008 rok. Zastosowanie nie właściwej stawki cen, będącej – w związku z treścią art. 12 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - podstawą ustalenia wysokości należności (także podwójnej), stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji oceni również twierdzenia skarżącego, sformułowane dopiero na etapie skargi, jakoby błędnie określił termin wyłączenia gruntu z produkcji wobec pomylenia numerów działek, których tyczyło dane postępowanie. Rozważy również zarzut dotyczący wadliwego zakwalifikowania lasu na działce ew. nr [...] jako ochronny. Trafnie wywiedziono w skardze, że o tego rodzaju jego charakterze nie może przesądzać ani treść uproszczonego planu urządzenia lasu ani też planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zaczął on obowiązywać po dniu 31 grudnia 1991 r. a więc - po wejściu w życie ustawy o lasach (art. 82 tej ustawy). W świetle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o lasach, o granicach lasów ochronnych stanowiły w istocie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 11 ust. 5, nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) Wyłącznie te lasy, o ile stosowny plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał na dzień wejścia w życie ustawy o lasach, stawały się lasami ochronnymi, w myśl art. 77 tej ustawy. Natomiast w pozostałych przypadkach o charakterze lasu, jako ochronnego, stanowi pozostawanie w obrocie prawnych aktu o jego ustanowieniu, w myśl nowelizowanego kilkakrotnie art. 16 ustawy o lasach, właściwego - według stanu prawnego na dzień kwalifikacji lasu. Aktualnie, jak trafnie wskazano – gdy chodzi o lasy prywatne - stosowną decyzję wydaje starosta, w myśl art. 16 ust. 1a. W tej sytuacji, wobec sformułowanych na terapie skargi zarzutów, organ administracji rozważy, czy trafnie zakwalifikowano przedmiotowe lasy, jako ochronne, mając na uwadze, że w dotychczasowych orzeczeniach nie przywołano dotąd dokumentu stanowiącego o takim jego charakterze. Sąd, oceniając z urzędu legalność skarżonego aktu, wskazuje dodatkowo, że organ odwoławczy nie dostrzegł błędu w sentencji orzeczenia organu I. instancji. Z jej treści wynika, jakoby przedmiotem orzekania było również kwestia samego wyłącznie gruntu z produkcji leśnej, zaś w danym przypadku - a contrario w stosunku do zakresu orzekania, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przedmiotem rozstrzygnięcia (jego treścią konstytutywną) jest wyłącznie nałożenie obowiązku uiszczenia stosownej opłaty – tu podwójnej należności, zaś sama kwestia wyłącznie gruntu z produkcji jest tylko elementem stanu faktycznego sprawy. Wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, jednak podkreślenia wymaga, że - jak zauważa sam organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia - wydanie stosownej decyzji nie legalizuje wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a właściwy organy, w granicach kompetencji, obowiązane są do podjęcia działań prowadzących do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Niezasadne są z kolei następujące zarzuty: - bez znaczenia jest, jakie są aktualnie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy – z woli prawodawcy akt ten nie ma żadnego znaczenia w kontekście przesłanek zastosowania sankcji z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji z naruszeniem prawa, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; określone skutki prawne mogłoby mieć jedynie obowiązywanie na dzień wyłączenia stosownego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego postanowienia studium, z którego skarżący wywodzić chce określone skutki (wówczas sankcje za wyłączenia bez wymaganej zgody są mniej dolegliwe – patrz art. 28 ust. 2 ustawy), - nie ma znaczenia w sprawie potencjalna możliwość uzyskania decyzji w przedmiocie zmiany gruntu leśnego na rolny; przed dokonaniem wyłączenia stosownej decyzji nie uzyskano, przy czym nie jest istotne, kto byłby legitymowany do wystąpienia ze stosownym wnioskiem w tym zakresie; w kontekście zastosowania sankcji, w postaci nałożenia obowiązku zapłaty podwójnej należności, istotne było w sprawie, kto dokonał wyłączenia gruntu z produkcji, a kwestia ta nie była sporna – przesądza o tym treść oświadczenia skarżącego (k. 23 akt adm.); jednocześnie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje ustalenie opłaty w stosunku do sprawcy wyłączenia, - nie jest istotne, że stosowny plan urządzenia lasu nie zawiera postanowień dotyczących czasu gdy wydawano kwestionowane orzeczenia, plan jest nadal aktem obowiązującym w porządku prawnym (np. nie został wyeliminowany w następstwie stwierdzenia jego nieważności), z tym że zakreśla obowiązki (i prawa) właścicieli lasów w okresie którego dotyczył; kluczowe więc - w kontekście ustalenia rodzaju użytków, jakie podlegały wyłączeniu z naruszaniem prawa - są postanowienia tego planu na dzień dokonania nielegalnych czynności; co do tego okresu – co nie było kwestionowane - plan urządzenia lasu zawiera stosowne ustalenia, - nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej; to, że powierzchnia jest nadal biologicznie czynna nie może mieć znaczenia dla sprawy – istotne, że na danym terenie nie jest prowadzona produkcja leśna (grunt nie jest zadrzewiony z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach); pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie dotyczy wyłącznie czynności skutkujących trwałym ich wyłączeniem (np. realizacja stałej zabudowy), co potwierdza jednoznacznie, przewidziana ustawą instytucja ponoszenia opłat rocznych do dnia zakończenia rekultywacji gruntów, nie dłużej jednak niż 20 lat (to reguła obejmuje z kolei przypadki trwałego wyłączenia gruntu z produkcji), - w sprawie orzekały organy właściwe w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ponowne przytaczanie wcześniej zreferowanej przez Sąd argumentacji, zawartej w uzasadnieniu skarżonego aktu, jest zbędne. W tym świetle nie uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania (gdy chodzi o właściwe wyjaśnienie sprawy), jak i prawa materialnego w kwestiach wskazanych powyżej. Przedwczesna byłaby z kolei ocena przez Sąd zarzutu, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie podwyższenia opłat w przypadku lasów ochronnych. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest zastosowanie wadliwych stawek opłat, jako pochodna uwzględnienia cen drewna za niewłaściwy rok. Gdy chodzi o podniesione na etapie skargi nowe okoliczności – organ odwoławczy rozważy je, również w kontekście ewentualnej potrzeby wydania decyzji kasatoryjnej (w myśl art. 138 § 2 K.p.a.).. Ponieważ nie było to przedmiotem oceny przez organ administracji, zajęcie stanowiska w tym zakresie przez Sąd Administracyjny byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 69/13 – dostępne w CBOSA). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.