II GSK 1249/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A]Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłowe obsadzenie statku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w S. na rzecz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1741/14 oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłowe obsadzenie statku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014, dalej: ustawa o obszarach morskich) oraz art. 130 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368, z 2012 r. poz. 1068, z 2013 r. poz. 852 oraz z 2014 r. poz. 609 i 768, dalej: ustawa o bezpieczeństwie morskim), po rozpoznaniu odwołania armatora [A] sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z [...] maja 2014 r. nakładającą na armatora [A] sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 18 250 zł za nieprawidłowe obsadzenie statku [...] załogą w dniach od 1 lutego 2014 r. do 11 lutego 2014 r., co stanowi naruszenie art. 61 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim, nakładającego obowiązek obsadzenia statku załogą o właściwych kwalifikacjach i wymaganym składzie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po stwierdzeniu przez Inspektora Bezpieczeństwa Żeglugi Urzędu Morskiego w Szczecinie, iż eksploatowany przez armatora statek bandery polskiej M/t [...], na którym w dniu 11 lutego 2014 r. przeprowadzono inspekcję doraźną, nie został obsadzony załogą zgodnie z certyfikatem bezpiecznej obsługi statku. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ustawy o bezpieczeństwie morskim, statek nie może być używany w żegludze morskiej, jeśli nie jest obsadzony załogą o właściwych kwalifikacjach. Dokumentem określającym minimalny skład załogi na statku jest, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, certyfikat bezpiecznej obsługi. Certyfikat bezpiecznej obsługi wydany w dniu 3 lutego 2006 r. przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie stwierdzał, że minimalną obsadę statku [...] stanowi załoga składająca się z 6 osób (tj. kapitan, st. oficer, st. marynarz, marynarz, oficer mechanik i oficer mechanik wachtowy). Decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego z [...] lutego 2014 r. zawieszono morski certyfikat pracy nr [...], wydany w dniu [...] września 2013 r. dla statku [...] z powodu niespełnienia postanowień Konwencji MLC 2006 polegającego na naruszeniu przepisów dot. wymogów bezpieczeństwa i godzin pracy. Armator w wyjaśnieniu przekazanym organowi I instancji stwierdził, że statek był pod balastem, podłączony do zasilania z lądu, a urządzenia statkowe nie były w tym czasie eksploatowane, w związku z czym nie zagrażał on bezpieczeństwu statku, portu i innych użytkowników w Kanale Dębickim. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że jednostka [...] w dniach 1-11 lutego 2014 r. miała zapewnioną obsadę niezgodną z posiadanym przez statek certyfikatem bezpiecznej obsługi. Według organu statek jest używany w sytuacji postoju w porcie, jak również w sytuacji wyłączenia z eksploatacji, ponieważ jest on narażony na wpływ czynników atmosferycznych oraz ruch wody wywołany przez inne statki płynące w pobliżu. Organ podkreślił, że to na armatorze spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa statkowi stojącemu w porcie oraz innym jednostkom znajdującym się w jego pobliżu przez obsadzenie go załogą o właściwych kwalifikacjach i wymaganym składzie. Armator ma obowiązek stosować się do obowiązujących przepisów, zaś za ich naruszenie podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 126 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Armator miał możliwość wystąpienia do kapitana portu o wyrażenie zgody na postój statku w porcie ze zmniejszoną obsadą załogową, jednak nie skorzystał z możliwości jaką dają obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zgodnie z § 125 ust. 1 zarządzenia nr 3 Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013 r. - Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. Zacho, z 2013 r., poz. 2932 ze zm.), w czasie postoju w porcie statek powinien być obsadzony załogą, zgodnie z certyfikatem bezpiecznej obsługi statku, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu armator ma możliwość uzyskania, na swój wniosek i po spełnieniu określonych warunków, zgody na postój w porcie statku czasowo wyłączonego z eksploatacji ze zmniejszoną obsadą załogową. Zgodę taką wydaje kapitan portu. W związku z tym pozostawienie statku bez odpowiedniego nadzoru stanowi realne zagrożenie dla stanu bezpieczeństwa żeglugi w porcie oraz osób i mienia ze względu brak zapewnienia na jednostce [...] właściwej organizacji przy pełnieniu wacht. Jednoosobowa załoga w osobie P. K., pełniąca całodobowy dyżur na burcie statku, nie mogła stanowić odpowiedniego zabezpieczenia w przypadku wystąpienia sytuacji krytycznej w trakcie postoju statku w porcie, gdzie odbywa się ruch innych statków, zaś jednostka jest wystawiona na działanie ruchu wody i czynników atmosferycznych. Wyjaśniając sposób wyliczenia nałożonej na armatora kary pieniężnej, która zgodnie z art. 126 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim wynosi do 1 000 000 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określanych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, organ odwoławczy wskazał, że wymierzona kara pieniężna 18 250 zł, stanowi 3907,92 SDR (0,39% kwoty maksymalnej) według tabeli kursów średnich NBP nr 088/A/NBP/2014 z dnia 8 maja 2014 r. Kara ta jest proporcjonalna oraz adekwatna do ujawnionych nieprawidłowości. Zauważył przy tym, że celem nakładania kar pieniężnych jest działanie prewencyjne mające na celu zapobieżenie występowania określonych uchybień w przyszłości. Efekt taki może być osiągnięty jedynie wówczas, kiedy wysokość kary przewyższa korzyści finansowe osiągnięte w wyniku naruszenia obowiązujących przepisów, czyli w przypadku armatora – oszczędności na kosztach załogowych podczas postoju statku w porcie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Za bezsporne Sąd I instancji uznał okoliczność że w dniach od 1 do 11 lutego 2014 r. statek [...] był obsadzony jednoosobową załogą, zaś z certyfikatu bezpiecznej obsługi wydanego dla tego statku wynika, iż powinien mieć sześcioosobową załogę w czasie pobytu na morzu. WSA zauważył, że Kanał Dębicki, w którym zacumowany był statek, jest częścią portu morskiego w Szczecinie. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, ruch statków na morskich wodach wewnętrznych oraz korzystanie z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów odbywa się z zachowaniem wymagań bezpieczeństwa morskiego. Wymagania bezpieczeństwa morskiego, o których mowa w ust. 1, określa, w drodze zarządzenia, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego (ust. 2). Aktem prawnym wydanym na tej podstawie jest zarządzenie nr 3 Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013 r. – Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. Zachpom. z 2013 r., poz. 2932). Zgodnie z § 125 ust. 1 tego rozporządzenia, w czasie postoju w porcie statek powinien być obsadzony załogą, zgodnie z certyfikatem bezpiecznej obsługi statku. Wyjątek od tej zasady określony jest w ust. 2: statki czasowo wyłączone z eksploatacji mogą być obsadzone zmniejszoną liczbą członków załogi. Zgodę na postój statku w porcie ze zmniejszoną obsadą załogową wydaje kapitan portu po przedstawieniu przez armatora lub jego upoważnionego przedstawiciela: 1) certyfikatu bezpiecznej obsługi statku wyłączonego z eksploatacji, wydanego przez administrację państwa bandery; 2) zgody użytkownika nabrzeża na planowany okres postoju; 3) certyfikatu obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności za roszczenia morskie. WSA uznał zarzut naruszenia art. 61 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim za niezasadny. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro armator nie wystąpił do kapitana portu o wydanie zgody na zmniejszenie załogi, zatem nie ma zatem znaczenia twierdzenie skarżącego, że statek był wyłączony w eksploatacji, nie poszły bowiem za nim odpowiednie kroki zmierzające do zgodnego z przepisami zmniejszenia obsady. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 126 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim, WSA wskazał, że zgodnie art. 61 tej ustawy statek nie może być używany w żegludze morskiej, jeżeli nie jest obsadzony załogą o właściwych kwalifikacjach i wymaganym składzie. Z art. 126 pkt 3 ustawy wynika, że armator, który narusza przepisy w zakresie obsady statku załogą o właściwych kwalifikacjach i wymaganym składzie, podlega karze pieniężnej o równowartości do 1000 000 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określanych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kary Sąd I instancji przyznał, że istotnie, decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia jednak zostało to uzupełnione przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który wskazał, że kwota 18 250 zł jest równoważna 3907,92 SDR, czyli 0,39% kwoty maksymalnej, według tabeli kursów średnich NBP nr 088/A/NBP/2014 z dnia 8 maja 2014 r., tj. z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A] Spółka z o.o.w S. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania; tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 126 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim poprzez wymierzenie spółce [A] sp. z o. o., będącej armatorem statku [...], kary pieniężnej w wysokości 18.250 zł, mimo iż zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu armator podlega karze pieniężnej o równowartości do 1 000 000 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określanych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Z treści wydanej decyzji nie wynika, jaki kurs waluty został przyjęty, mimo iż kurs ten jest ustalany w stosunku do Specjalnego Prawa Ciągnienia zgodnie z metodą wyceny stosowaną przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy obowiązującą w danym dniu względem jego operacji i transakcji; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt i lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia jej podstawy prawnej i faktycznej, co spowodowało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu i uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia; III. naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, pomimo iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stanie sprawy, zaś naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę uchylenia decyzji, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna [A] sp. z o.o. w S. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika aby został zakwestionowany stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji. Według tych ustaleń w dniach od 1 do 11 lutego 2014 r. statek [...] był obsadzony jednoosobową załogą, zaś z certyfikatu bezpiecznej obsługi wydanego dla tego statku wynika, iż powinien mieć sześcioosobową załogę w czasie pobytu na morzu. Jednak strona skarżąca twierdzi, że skoro kapitan przebywał na statku cały czas pełniąc wachtę, zatem statek był nadzorowany prawidłowo. Przechodząc zatem do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II FSK 437/11; LEX nr 1233849, wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14). Takich dowodów autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził. Zatem już z tych powodów zarzuty wskazane w punkcie II i III petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Pomijając fakt, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. został błędnie uznany przez kasatora za przepis prawa materialnego (vide - pkt III petitum skargi kasacyjnej) to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika aby brak powiadomienia strony przed wydaniem decyzji przez organ II instancji mógł spowodować zmianę rozstrzygnięcia na korzyść kasatora. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych czynności, których strona mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania ewentualnych wniosków. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt II skargi kasacyjnej to na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12); zaś skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyrokach z dnia: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, 13 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Stanowisko to skład orzekający podziela. Omawiany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kasator powiązał naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ale nie wskazał, na czym konkretnie polegają wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z treści skargi kasacyjnej można się jedynie domyślać, że kasatorowi chodzi o wyjaśnienie kwestii wysokości wymierzonej kary pieniężnej, do której to kwestii Sąd I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc zatem do zarzutu z punktu I petitum skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego , a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 126 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie morskim poprzez wymierzenie [...] sp. z o. o., będącej armatorem statku [...], kary pieniężnej w wysokości 18.250 zł Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim zarzut ten opiera się na założeniu, że nie wiadomo jaki kurs waluty został przyjęty dla obliczenia kary 18 250 zł. Zarzutu tego nie można podzielić bowiem jak słusznie uznał Sąd I instancji, organ odwoławczy szczegółowo wskazał, że kwota ta jest równoważna 3907,92 SDR, czyli 0,39% kwoty maksymalnej, według tabeli kursów średnich NBP nr 088/A/NBP/2014 z dnia 8 maja 2014 r., tj. z daty wydania decyzji przez organ I instancji. Podano zatem wystarczające dane identyfikujące wysokość przyjętego kursu. Natomiast sugerowane w skardze braki dotyczące niewyjaśnienia sposobu dokonania obliczenia kary jako działania stricte matematycznego nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji, jak również nie można podzielić stanowiska, aby kara była rażąco wygórowana. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.