I SA/Wa 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W., K. W. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta D. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent D. działając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym rolników") orzekł o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa stanowiącego własność B. W., K. F., J. W. i M. W. składającego się z działek o nr [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, położonych w D., obręb [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. następcy prawni M. W., tj. M. W., M. W. i K. W., wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta D. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta D. z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że przejęcie nieruchomości nastąpiło bez wniosku wszystkich właścicieli oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istnienia uprawnień współwłaścicieli nieruchomości przejmowanej do emerytury lub renty na podstawie ustawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa właściciela, który nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy mogły być przejmowane odpłatnie przez Państwo na jego wniosek w całości lub części. Jednocześnie w myśl ust. 3 art. 53 ww. ustawy, gospodarstwo rolne mogło być przejmowane również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji przez Prezydenta D. J. W. miał ukończone [...] lata, K. F. [...] lat, M. W. [...] lata, zaś B. W. [...] lata. Powyższe oznacza, że troje ze współwłaścicieli nie spełniało kryterium wieku wynikającego z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Jednocześnie w odniesieniu do B. W. brak jest możliwości zweryfikowania dokumentów potwierdzających spełnienie przez niego pozostałych warunków, albowiem dokumenty uległy zniszczeniu. Jednakże brak zachowania stosownej dokumentacji na podstawie, której ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie z uwagi na istniejące dowody w postaci wniosków o przyznanie renty z uwagi na niezdolność do pracy oraz o emeryturę stwierdzić należy, że B. W. najprawdopodobniej nabył prawo do renty inwalidzkiej na podstawie innych przepisów. Takie zaś ustalenie powoduje, że w sprawie mógł być zastosowany art. 53 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Minister wskazał, że z treści kontrolowanej decyzji wynika, że przejęcie nastąpiło na wniosek B. W., K. F., J. W. i M. W. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia tych osób, że przejęcie nieruchomości nastąpiło zgodnie z ich wolą, a także, że nie będą oni wnosić sprzeciwu wobec wydanej decyzji Prezydenta D. Tym samym kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zawiera ona inne wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. W., M. W. i K. W. Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. zarzucili naruszenie art. 1, 2, 45 i 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników w zw. z art. 58, 104 i 199 k.c. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że ww. ustawa przyznawała pierwszeństwo w przekazaniu gospodarstwa rodzinie rolnika przed przekazaniem tego gospodarstwa Państwu. Tym samym przekazanie na rzecz Państwa miało charakter pomocniczy, w sytuacji braku następców prawnych rolnika. W ocenie skarżących przed wydaniem decyzji przez Prezydenta D. z dnia [...] r. nie zbadano istnienia przesłanek wskazanych w art. 45 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Tymczasem K. F., J. W. i M. W. byli następcami prawnymi B. W., a ponadto M. W. miał już następców prawnych w postaci synów M. W. urodzonego w [...] r. oraz M. W. urodzonego [...] r. Ponadto skarżący podnieśli, że znajdujący się w aktach sprawy dokument o wyrażeniu zgody na sprzedaż nie może być uznany za wniosek na podstawie art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Wyjaśnia on bowiem okoliczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz wskazuje, że inicjatywa przejęcia nieruchomości wyszła ze strony Państwa, a nie współwłaścicieli nieruchomości. Jednocześnie skarżący podnieśli, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta D. z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 1, 2, 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) oraz §9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji w skutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntu (Dz. U. nr 11, poz. 58 ze zm.) o przymusowym wykupie w drodze licytacji działek [...], [...], [...] i [...] położonych w D. należących do B. W. Powyższe wskazuje, że brak było wniosku współwłaścicieli, który stanowił warunek konieczny do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...]. W odniesieniu do zarzutów wskazał, że z treści art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników nie wynika, by kwestia posiadania następców prawnych lub ich nieposiadania była jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa. Jednocześnie wskazał, że przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) nie przewidywały konieczności uzyskiwania zgody na jakąkolwiek czynność organu, a zatem oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy w istocie jest wnioskiem o przejęcie gospodarstwa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników poprzez bezpodstawne przyjęcie istnienia wniosku współwłaścicieli o odpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa oraz art. 199 k.c. w zw. z art. 104 i 58 k.c. poprzez ich niezastosowanie w zakresie w jakim czynność prawna jednostronna przekraczająca zwykły zarząd wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a która to zgoda nie może być domniemywana. W uzasadnieniu wskazali, że w aktach sprawy brak jest wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa oraz jakiegokolwiek innego dowodu wskazującego, że był on złożony. W ocenie skarżących niezaskarżenie decyzji, pobranie odszkodowania oraz oświadczenie o nieodwoływaniu się nie mogą świadczyć o istnieniu wniosku, zwłaszcza w kontekście istnienia decyzji Prezydenta D. G. z dnia [...] r. nr [...] oraz pisma wnioskodawców, z którego wynika, że wywłaszczono ich w trybie przymusowym pod kopalnię "[...]". Ponadto podnieśli, że wnioski o wykup sporządzane były na urzędowych formularzach, zaś zgoda na sprzedaż nie oznacza, że jest to wniosek o przejęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników nie odnosi się wprost do sprzedaży, jednakże z uwagi na odpłatne przeniesienie własności odnosi ten sam skutek. Odnosząc się do kwestii braku wniosku na urzędowym formularzu Minister wskazał, iż nie było takiego przymusu i mogło wynikać z różnych okoliczności. Ponadto złożenie podpisów nad treścią oświadczenia woli nie przesądza o jego wadliwości. Jednocześnie w treści powołanego przez skarżących pisma o przymusowym wykupie brak jest zarzutu braku wniosku, a jedynie wnioskując o zwrot jednej z działek współwłaściciele wskazywali na okoliczność, że jest ona zbędna. Ponadto postępowanie o przymusowym wykupie zakończyło się jedynie na decyzją o wszczęciu tego postępowania. W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [....] r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta D. z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i wobec powyższego podzielił stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne to przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 32, poz.140 ). Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić ponadto należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 -158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo odpowiedział na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] r. przez Prezydenta D., nie podzielając okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące złożenia bądź nie, wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Nieuzasadnione zdaniem Sądu jest twierdzenie, że wniosek taki nie został złożony. Wskazać należy, że na fakt jego złożenia wskazuje już sama decyzja wskazując , że orzeczenie wydane zostało po złożeniu wniosku. W przedmiotowej sprawie zachowały się materiały archiwalne w tym podanie uznane za wniosek, który pomimo swej ułomności należy ocenić jako dowód w sprawie, łącznie z innymi dowodami zebranymi w aktach sprawy administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że od daty wydania badanej decyzji minęło ponad 30 lat i w takim wypadku nawet brak kompletnego materiału dowodowego nie może prowadzić do konkluzji, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Ocena przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. nie może opierać się na domniemaniu wadliwości decyzji (I OSK 470/08 z dnia 26 marca 2009 r.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Należy mieć na względzie, że postępowanie nadzwyczajne służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Wskazać przy tym należy, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że wniosku nie złożono, bowiem w aktach znajduje się podanie słusznie uznane przez organ za formę wniosku, w którym wyrażona została wola zbycia gospodarstwa. Wadliwa jest forma wniosku, jednak pozostałe okoliczności sprawy, na które słusznie zwrócił organ uwagę w postaci pobrania spłat przez współwłaścicieli, czy niekwestionowania decyzji oraz złożenia przez K. F. oświadczenia o niezaskarżeniu decyzji potwierdzają wolę złożenia takiego wniosku. W toku postępowania zwykłego organ mógł i powinien wezwać wnioskujących do doprecyzowania wniosku i złożenia podpisów we właściwym miejscu, okoliczność , że tak się nie stało nie może jednak przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję [...] r. Decyzja ta nie została ponadto przez współwłaścicieli nieruchomości zaskarżona, a podkreślenia wymaga, iż w toku niniejszego postępowania organ dokonywał analizy prawidłowości wydania tylko tej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczna była kompleksowa ocena przez organ materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie było w szczególności wyrażenie zgody przez współwłaścicieli na sprzedaż nieruchomości i treść decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym, która przywoływała wniosek współwłaścicieli i od której żadne z nich nie wniosło odwołania. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta D. z dnia [...] r. zostało przeprowadzone na podstawie dostępnych dokumentów , przez właściwy organ i nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo pomimo błędów, którymi zostało obarczone. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270) oddalił skargę.