II SA/Ol 723/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku nr XXXI-354/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. w przedmiocie zmiany studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olsztynek I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr XXXI-354/2014 z dnia 27 lutego 2014 r., Rada Miejska w Olsztynku uchwaliła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olsztynek. W złożonej na tę uchwałę skardze, Wojewoda Warmińsko- Mazurski zarzucił, że wbrew art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej daje jako u.p.z.p. oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.), w studium nie zostały ujawnione wszystkie występujące w granicach administracyjnych gminy Olsztynek obszary udokumentowanych złóż kopalin. Nie ujawniono bowiem obszaru udokumentowanego złoża kopalin - Łutynowo. Wojewoda dodał, że wprawdzie na etapie opiniowania projektu uchwały Geolog Wojewódzki nie wyraził swojego stanowiska, co w myśl art. 25 ust. 1 u.p.z.p. jest równoznaczne z zaopiniowaniem projektu uchwały, jednakże pismem z dnia 18 marca 2014 r., Geolog Wojewódzki przesłał Wojewodzie do wiadomości wykaz złóż kopalin, występujących na terenie gminy Olsztynek. Analiza studium wykazała, że nie ujawniono udokumentowanego złoża kopalin Łutynowo (decyzja Starosty Olsztyńskiego z dnia 18 stycznia 2011 r. znak "[...]"). W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Olsztynka wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w toku prac planistycznych, pismem z dnia 27 listopada 2012 r., zawiadomił organ właściwy do zaopiniowania projektu studium - Geologa Wojewódzkiego - o przystąpieniu do jego sporządzenia. W przewidzianym w zawiadomieniu terminie organ ten nie złożył żadnych wniosków do studium. Następnie, pismem z dnia 10 maja 2013 r., Burmistrz Olsztynka wystąpił do Geologa Wojewódzkiego o zaopiniowanie projektu studium. Geolog Wojewódzki nie zajął stanowiska w sprawie. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 u.p.z.p., nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Burmistrz zaznaczył, że zgodnie z art. 23 u.p.z.p. organy właściwe do opiniowania i uzgadniania w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej są obowiązane do współpracy przy sporządzaniu projektu studium, poprzez wyrażanie opinii, składanie wniosków oraz udostępnianie informacji. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Olsztynka, zgodnie z prawem, uznał projekt studium za zaopiniowany. Stwierdził, że brak określenia obszaru udokumentowanego złoża kruszywa nie wynika z naruszenia przez organ zasad sporządzania studium, lecz z naruszenia zasady współdziałania przez Geologa Wojewódzkiego, który zobowiązany był wydać negatywną opinię o projekcie studium wraz z określeniem warunku uzupełnienia go o złoże kruszywa. Skoro Geolog Wojewódzki opinii takiej nie wydał, słusznie projekt studium uznany został za zaopiniowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Rozpoznając skargę, wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Pojęcie zasad sporządzania studium interpretowane jest jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Dotyczą one problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartości aktu (jego części tekstowej i graficznej, innych wymaganych ustawą załączników, stosownie do art. 10 i 11 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji. Kontroli sądowej pod względem legalności podlega zatem zarówno treść uchwały przyjmującej zmiany studium, jak również załączniki do tej uchwały (tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag) oraz prawidłowość przeprowadzonej procedury. Zakres i procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostały szczegółowo określone przepisami art. art. 9-12 i 22 - 27 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olsztynek, organ naruszył zasady sporządzania studium. Bezspornie bowiem Rada Miejska nie ujawniła w zaskarżonym studium udokumentowanego złoża kopalin – Łutynowo, do czego była zobowiązana na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tym przepisem, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Obowiązek powyższy wynika również wprost z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem – w studium uwzględnia się uwarunkowania w szczególności wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; Wyjaśnić należy jednocześnie, że bez wpływu na ocenę i konsekwencje prawne powyższego naruszenia, pozostaje okoliczność, że Geolog Wojewódzki nie przedstawił w terminie, wynikającym z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., uwag i zastrzeżeń do projektu studium, co zostało przez Gminę uznane za zaopiniowanie studium w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Cytowany wyżej art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, przewiduje bowiem obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin, niezależnie od postanowień art. 23 i 24 u.p.z.p. Wobec tego, nawet w przypadku braku współpracy organu współdziałającego, organ gminy ma obowiązek ujawnienia w studium udokumentowanych złóż kopalin, wynikający wprost z art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Rada naruszyła zasady sporządzania studium, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje nieważnością uchwały rady gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)., stwierdził w pkt. I wyroku nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.