I OSK 474/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. M. i Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2983/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 23 W. 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2983/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] W. 2013 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 maja 2002 r. R. M. złożył wniosek wydanie decyzji stwierdzającej, że szereg działek położonych we W., Z., B. i S., zapisanych w księdze tom 133, a następnie w księdze gruntowej W. tom II karta 52, nie podpadało pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 W. 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 W. 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a., Wojewoda Wielkopolski orzekł, że dawne działki katastralne: nr A i B, położone we W. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo zarzucił naruszenia art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Ministra, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszoinstancyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Wojewoda oparł swoje stanowisko jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę, nie podejmując czynności zmierzających do ich uzupełnienia, zaś w treści uzasadnienia decyzji ograniczył się wyłącznie do stwierdzeń odnośnie spełnienia przesłanek do podpadania objętych wnioskiem nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłącznie z uwagi na fakt położenia ich w granicy administracyjnej miasta. Zastrzeżenia Ministra wzbudziła również przedstawiona przez Wojewodę interpretacja pojęcia nieruchomości ziemskiej. Wojewoda po analizie szeregu ustaw powojennych doszedł do przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. Tymczasem, w ocenie Ministra, ustawodawca w 1944 r. stosował nomenklatury i definicje nieruchomości ziemskich w znaczeniu odpowiadającemu dotychczasowemu tj. dającemu się wyinterpretować z przepisów okresu międzywojennego. Organ przywołał tu przede wszystkim takie akty prawne jak ustawa z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 70, poz. 462), która wskazywała, że do majątków ziemskich zaliczano wówczas także majątki położone w obrębie miast oraz ustawę z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. 1926 r. Nr 1, poz. 1), która w art. 2 pkt 2 wskazywała, że "grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu niniejszej ustawy. To samo dotyczyło gruntów i nieruchomości, będących własnością gmin miejskich, a położonych poza granicami administracyjnymi tych miast." Wynika stąd, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zakresu obowiązywania jedynie na potrzeby tego aktu; bez takowego wyodrębnienia również podpadałyby pod działanie przepisów ustawy i byłyby traktowane jak pozostałe nieruchomości ziemskie, a nie w sposób szczególny. Analogicznych wyszczególnień i wyodrębnień gruntów położonych w granicach miast od nieruchomości ziemskich ustawodawca nie zastosował w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. Organ odwoławczy wskazał również, że Wojewoda, który w uzasadnieniu swojej decyzji powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89) winien mieć na uwadze, że Trybunał odwołał się jedynie do kryterium funkcjonalnego, nie wskazując, by administracyjne położenie gruntu miało znaczenie prawne dla ustalenia zakresu pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu. W świetle powyższych ustaleń zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia podpadania określonej nieruchomości (lub jej części) pod działanie dekretu powinna zostać zbadana z uwzględnieniem wszystkich formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriów. Tymczasem organ stopnia wojewódzkiego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do zbadania dokumentów załączonych przez stronę do wniosku z dnia 7 maja 2002 r., nie starając się zebrać innych dowodów pozwalających na wszechstronne zbadanie, czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie, to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H. M. Zaniechania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie uzasadnia również fakt prowadzenia przez Wojewodę kilku odrębnych postępowań administracyjnych z wniosku R. M., bowiem nawet w najmniejszym stopniu organ nie odwołał się do dokumentów zebranych w aktach ww. spraw, na których swoje stanowisko ewentualnie mógłby uzasadnić. W skardze na powyższą decyzję R. M. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił: rażące naruszenie art. 8 i 11 K.p.a; błędną wykładnię art. 1 lit. e pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 1920 r. o wykonywaniu reformy rolnej; błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, naruszenie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny poprzez jego pominięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Równocześnie pismem z dnia 29 maja 2013 r. uczestnik postępowania Polskie Towarzystwo Ziemiańskie poparło skargę R. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za kwestię istotną uznał rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnotował, że ani dekret, ani akty wykonawcze do niego, nie definiują tego pojęcia. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym odwoływano się głównie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 OTK 1990/1/26. Trybunał stanął wówczas na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Działki wydzielone przed 1 W. 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności nie podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 6 kwietnia 1997 r. zgodnie z art. 239 § 3 Konstytucji, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to jednak, że nie można odwoływać się do tych uchwał dokonując wykładni. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Trybunału. Zdaniem Sądu, z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze. Według art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, stan prawny nieruchomości ziemskich podlega ocenie na dzień 1 września 1939 r. Należy więc w każdym przypadku nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miast badać czy nieruchomości takie miały charakter typowo miejski, czy też pozostawały w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a więc mające związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. Skargę kasacyjną wniósł R. M. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-d w zw. z art. 8 ust. 1-3 i art. 9 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość położona w administracyjnych granicach miasta mogła stanowić "nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym" i tym samym mogła podlegać przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie w/w przepisów, podczas gdy: - nieruchomość położona w mieście ze swej istoty nie stanowiła "nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym" [art. 2 ust. 1 lit. e)], - nieruchomości położone w mieście nie mieściły się w celach w/w dekretu [art. 1 ust. 2 lit. a-d], - zasady proceduralne reformy rolnej wykluczały ich zastosowanie do miast [art. 8 ust. 1-3 i art. 9]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Polskie Towarzystwo Ziemiańskie. Zarzuciło: A. Naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz z art. 3 § 1 P.u.s.a., a także w zbiegu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez: a) brak rozpoznania zarzutów postawionych w petitum skargi; b) zaniechanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z wykorzystaniem wykładni celowościowej, systemowej oraz historycznej; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej kluczowej dla rozstrzygnięcia konkluzji; 3) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie - bez przedstawienia odpowiedniemu składowi zagadnienia prawnego - że na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły na rzecz Skarbu Państwa wszelkie nieruchomości, tj. zarówno położone w miastach jak i poza ich granicami, jeżeli spełniały tylko jedną przesłankę: miały charakter rolniczy. B) naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu o reformie rolnej w zw. z art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 9) oraz art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) - przez błędną wykładnię, wskazuję przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny apriorycznego założenia (bez odwołania się przy tym do jakiejkolwiek wykładni), że o ziemskim charakterze danej nieruchomości przesądza jej faktyczne rolnicze wykorzystanie, choćby tylko poprzez związek funkcjonalny z inną nieruchomością. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Polskie Towarzystwo Ziemiańskie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. R. M. przytoczył nowe uzasadnienie zgłoszonej w skardze kasacyjnej podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenia prawa materialnego wskazując, że błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wykładni art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-d w zw. z art. 8 ust. 1-3 i art. 9 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej polegał na pominięciu, iż zakresem przedmiotowym dekretu były objęte nieruchomości wymienione w nim w dniu ogłoszenia, a zatem – zgodnie z jego literalnym brzmieniem z tego dnia – były to nieruchomości spełniające dwie niezależne od siebie przesłanki, tj. cechy ziemskości oraz cechy charakteru rolniczego, co wyklucza, że pojęcie "ziemskie" oznacza to samo co "mające charakter rolniczy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawie kasacji. Odniesienie się do zarzutów obu skarg kasacyjnych poprzedzić trzeba uwagą, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna Ministra wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto, odnotować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w dniu 24 czerwca 2015 r., wydał wyrok w sprawie I OSK 2440/13, w przedmiocie reformy rolnej, oddalając skargi kasacyjne Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego i R. M., od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę R. M. na decyzję kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odniesieniu do decyzji Wojewody stwierdzającej, że działki położone we W., nie podpadały pod działanie dekretu z 6 W. 1944 r. o reformie rolnej. W sprawie niniejszej chodzi o taki sam stan faktyczny i prawny, z wyjątkiem tego, że przedmiotem niniejszej sprawy są dawne działki nr 34 i 136/3, zaś w sprawie I OSK 2440/13 były to części dawnych działek nr 503 i 514. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 6 i 7 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Określona kwestia prawna może być przedmiotem związania, gdy ponadto stan faktyczny sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli (por. W. Piątek, glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/1, OSP 2015/9/88). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/13, polega na wyrażeniu poglądu, według którego, z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta, w tym przypadku W., nie można wyciągać wniosku o ich niepodleganiu przepisom dekretu z dnia 6 W. 1944 r. o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ten pogląd w odniesieniu do nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej jako Dobra Rycerskie W. Zarówno zatem stan prawny, jak i stan faktyczny w obu sprawach są zbieżne. Pogląd ten należy więc uznać za wiążący w niniejszej sprawie. Skoro Wojewoda Wielkopolski, wydając decyzję z dnia 17 czerwca 2008 r., uwzględniającą wniosek, kierował się stanowiskiem, według którego położenie spornej nieruchomości w granicach miasta W. skutkuje niepodleganie tej nieruchomości przepisom dekretu, zaistniała potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, w celu ustalenia czy nieruchomość, której spór dotyczy, miała charakter rolniczy, bądź była funkcjonalnie związana z taką nieruchomością rolniczą przejmowaną na cele reformy rolnej. W kwestii konieczności dokonania takich ustaleń, jako wynikających z przesłanek materialnych, skład orzekający w niniejszej sprawie, abstrahując od związania poglądem wyrażonym w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 2440/13, opowiada się za stanowiskiem wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98; wyrok NSA z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, ONSA i wsa 2004/1/20; wyrok NSA z dnia 12 W. 2006 r., sygn. akt I OSK 1236/05; wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08; uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, ONSA i wsa 2006/5/123; z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, ONSA i wsa 2011/2/23). W związku z tą częścią argumentacji przedstawionej w skargach kasacyjnych, która nawiązywała do określania zakresu przedmiotowego dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej przy wykorzystaniu pojęć zawartych w innych aktach normatywnych (ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Wolnego Miasta Gdańska, dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 stycznia 1939 r. o zmianie granic gmin wiejskich i miejskich w powiecie wrzesińskim, województwie poznańskim, rozporządzenie tymczasowe Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normujące przenoszenie własności nieruchomości ziemskich) należy, powołując się na wyżej wskazane, utrwalone stanowisko orzecznictwa, dodać następujące uwagi. Definiowanie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie może przebiegać w oderwaniu od treści dekretu. Przede wszystkim, w żadnym z przepisów dekretu nie posłużono się kryterium położenia nieruchomości. Podstawowym wyróżnikiem nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej było kryterium obszarowe. Treść przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi nie tylko o obszarze nieruchomości, ale także rozróżnia ogólną powierzchnię nieruchomości oraz powierzchnię użytków rolnych. Nadto, odczytanie pojęcia nieruchomości ziemskiej powinno uwzględniać cele przejęcia nieruchomości wskazane w art. 1 ust. 2 oraz sam tytułu tego aktu nacjonalizacyjnego. Chodziło o przejęcie i przeznaczenie na cele reformy rolnej nieruchomości przekraczających określony obszar, z zastrzeżeniem co do minimalnej powierzchni użytków rolnych w odniesieniu do części Polski. Z wymienionych nieruchomości nie wyłączono nieruchomości położonych w granicach miast. W dalszej kolejności możliwe jest nawiązanie do pojęć nieruchomości i nieruchomości ziemskiej funkcjonujących w polskim systemie prawnym w tamtym okresie. Prawo rzeczowe na terenach Rzeczypospolitej Polskiej nie było wówczas zunifikowane. Obowiązywały, na określonych częściach państwa, unormowania Kodeksu cywilnego Napoleona, ABGB, BGB i Zwodu Praw. Nie wnikając w szczegóły i pamiętając o oryginalnej terminologii charakteryzującej poszczególne systemy prawa rzeczowego, można odnotować, że zasadniczo funkcjonował podział nieruchomości z uwagi na kryterium sposobu korzystania, zbliżony do obecnej regulacji art. 46 § 1 K.c. Wyróżniano grunty oraz stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności budynki i lokale. Warto odnotować, że przez nieruchomości gruntowe rozumiano części powierzchni ziemskiej z częściami składowymi. Tak np. Kodeks cywilny Napoleona w art. 517 i nast. określał różne nieruchomości a m.in. grunty i budynki. Podobnie § 293 i nast. Kodeksu cywilnego austriackiego. Jeżeli przeto, według przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie, to nie dotyczyło to wszelkich, innych, ze względu na rodzaj, nieruchomości. To stwierdzenie nie powinno pozostawać bez wpływu na wykładnię przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, a w szczególności na ustalenie znaczenia użytego w tych przepisach pojęcia nieruchomości ziemskiej (por. w/w wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04). Kolejnym odniesieniem z zakresu wykładni systemowej może być sięgnięcie do pojęć używanych w aktach z zakresu reformy rolnej wydanych przed 1939 r. W tej mierze uprawnione jest poddanie analizie przede wszystkim aktów normatywnych powszechnie obowiązujących rangi ustawy. Ostatnim aktem normatywnym w tym przedmiocie była ustawa z dnia z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Ustawa ta została uchylona przepisem art. 19 dekretu. Zauważając, że dekret z 6 września 1944 r. posługiwał się systematyką zbliżoną do tej ustawy, przede wszystkim należy skoncentrować się na występującym w ustawie pojęciu nieruchomości ziemskiej. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, na cele, wskazane w art. 1, będą obowiązkowo parcelowane grunty z poniżej wymienionych nieruchomości ziemskich z wyłączeniem lasów, stanowiących przedmiot racjonalnej gospodarki leśnej, tudzież wód, użytkowanych dla rybołówstwa lub przemysłu (art. 4). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy zastrzeżono, że grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu ustawy niniejszej. Jest oczywiste, że w 1925 r. ustawodawca nie wyłączał z pojęcia nieruchomości ziemskich nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. Nie poddał ich tylko działaniu ustawy. Jeszcze ważniejsza jest konstatacja, że materialnoprawna instytucja nieruchomości ziemskiej nie funkcjonuje w tej ustawie z uwagi na położenie nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, w takiej sytuacji posługiwanie się pojęciami z zakresu innych działów prawa, specyficznymi dla tych dziedzin, jak np. podział nieruchomości, czy ustrój administracyjny państwa, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciami wypracowanymi na gruncie ustawodawstwa w przedmiocie reform rolnych. Sprzecznych z przepisami dekretu wniosków nie można także konstruować posiłkując się przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie definiuje nieruchomości ziemskiej. Nawiązanie w § 6 do rodzaju użytków, może być tłumaczone w powiązaniu z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Przepisom dekretu, w myśl tego przepisu, podlegały nieruchomości ziemskie w postaci użytków rolnych i nieruchomości niebedące użytkami rolnymi, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W § 4 rozporządzenia wskazano rodzaje użytków rolnych, co nie oznacza przecież, że dekretowi podlegały jedynie nieruchomości stanowiące użytki rolne położone poza granicami administracyjnymi miast. Ponadto, nie ma żadnych podstaw do stawiania tezy, według której, zasady proceduralne przeprowadzenia reformy rolnej wykluczały ich zastosowanie do miast. Zarówno bowiem przepisy art. 8 ust. 1-3 dekretu, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego, nie ograniczały kompetencji wskazanych dekretem właściwych organów, w zakresie kompetencji wynikających z tego dekretu, do obszarów pozamiejskich. Warto natomiast zwrócić uwagę na to, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Organy te zostały powołane dekretem PKWN z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 2, poz. 4). Jak wynika z art. 1 tego dekretu, wykonywały one zadania Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych dotyczące opieki państwowej nad rolnictwem i przeprowadzeniem reformy rolnej i były hierarchicznie związane z centralą resortu. Nie należały one do organów administracji ogólnej. Do zespolenia urzędów ziemskich z organami administracji ogólnej doszło na mocy dekretu z dnia z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248). Na mocy art. 1 tego dekretu, sprawy administracji rolnictwa i reform rolnych włączono do zakresu działania wojewodów i starostów. Ustrój i kompetencje urzędów ziemskich nie dają postaw do przyjęcia, że w sprawach reform rolnych ich właściwość nie obejmował obszarów w granicach administracyjnych miast. Nie można podzielić wywodu zawartego w skardze kasacyjnej R. M., powołującego się na uchwałę SN z dnia 7 sierpnia 1970 r., sygn. akt II CZP 35/70. Nie negując różnic dzielących ustawę z dnia z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego oraz dekretu z dnia 6 W. 1944 r. o reformie rolnej, skonstatować można, że oryginalnej treści dekretu nie można tłumaczyć odmienną w treści i założeniach ustawą. Warto natomiast zauważyć, że również z uregulowań tej ustawy wynika, ze nieruchomość była przez ustawodawcę traktowana jako ziemska, mimo ewentualnego położenia w granicach administracyjnych miast. W świetle powyższych uwag brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w art. 2 ust. 1 dekretu może być definiowane z uwzględnieniem kryterium położenia nieruchomości (w granicach administracyjnych miast albo poza tymi granicami). Rozstrzygając, czy dana nieruchomość była objęta dekretem o reformie rolnej czy nie, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy uwzględnić cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Skoro przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja kasacyjna, to wystarczy jedynie w niniejszej sprawie ograniczyć się do stwierdzenia, że z przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wynika ograniczenie nieruchomości ziemskich do tych które nie są położone w granicach administracyjnych miast. Dodać jeszcze można, że skreślenie w art. 2 ust. 1, poprzez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, słów "o charakterze rolniczym", także nie uprawnia do definiowania nieruchomości ziemskiej z uwzględnieniem kryterium położenia nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, że również pierwotne brzmienie dekretu nie wyłączało z zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 dekretu nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. Sąd pierwszej nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu o reformie rolnej w związku z art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do nieomówionych dotychczas kwestii, stwierdzić należy, że bezzasadny jest, podniesiony w skardze kasacyjnej Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz z art. 3 § 1 P.u.s.a., a także w zbiegu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice te wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Sąd nie wyraził także oceny, według której, byłby związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odniesienie się do zarzutów polegało zaś na skoncentrowaniu się do istoty sprawy i na tym etapie było to odniesienie się wystarczające. Skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję administracyjną i wydał wyrok, to przeprowadził kontrolę administracji publicznej w sposób określony w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.u.s.a. Sprawę rozpoznał przecież właściwy rzeczowo sąd administracyjny. Nie ma podstaw do stawiania zarzutu braku dostępu do sądu, skoro skarga została uznana za dopuszczalną i została merytorycznie rozpoznana. W żadnym aspekcie nie ma mowy o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wnoszące kasację Towarzystwo nie wykazało także naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Można tylko przypomnieć, że do istotnych względów decydujących o orzeczeniu Sąd pierwszej instancji zaliczył kierowanie się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do omawianego zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. można dodać, że z powołaniem się na ten przepis nie można kwestionować prawidłowości dokonanej kontroli administracji publicznej. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego, Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać merytorycznej trafności zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.