I SA/Wa 2983/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r. [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku ze złożonym przez R. M. wnioskiem wszczęto postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, że szereg działek położonych we W., Z., B. i S., zapisanych w księdze tom [...], a następnie w księdze gruntowej [...], nie podpadało pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że dawne działki katastralne: nr [...] i [...], położone we W. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając złożone odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Ministra z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszoinstancyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Wojewoda oparł swoje stanowisko jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę, nie podejmując czynności zmierzających do ich uzupełnienia, zaś w treści uzasadnienia decyzji ograniczył się wyłącznie do stwierdzeń odnośnie spełnienia przesłanek do podpadania objętych wnioskiem nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłącznie z uwagi na fakt położenia ich w granicy administracyjnej miasta. Wiele zastrzeżeń organu drugoinstancyjnego wzbudziła również interpretacja Wojewody pojęcia nieruchomości ziemskiej. Wojewoda po analizie szeregu ustaw powojennych doszedł do przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. Tymczasem w ocenie Ministra ustawodawca w 1944 r. stosował nomenklatury i definicje nieruchomości ziemskich w znaczeniu odpowiadającemu dotychczasowemu tj. dającemu się wyinterpretować z przepisów okresu międzywojennego. Organ przywołał tu przede wszystkim takie akty prawne jak ustawa z dnia 15 lipca 1920r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. nr 70, poz. 462), która wskazywała, że do majątków ziemskich zaliczano wówczas także majątki położone w obrębie miast oraz ustawę z dnia 28 grudnia 1925r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. 1926r. nr 1, poz. 1), która w art. 2 pkt 2 wskazywał, że "grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu niniejszej ustawy. To samo dotyczyło gruntów i nieruchomości, będących własnością gmin miejskich, a położonych poza granicami administracyjnymi tych miast." Wynika stąd, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zakresu obowiązywania jedynie na potrzeby tego aktu; bez takowego wyodrębnienia również podpadałyby pod działanie przepisów ustawy i byłyby traktowane jak pozostałe nieruchomości ziemskie, a nie w sposób szczególny. Analogicznych wyszczególnień i wyodrębnień gruntów położonych w granicach miast od nieruchomości ziemskich ustawodawca nie zastosował w dekrecie z dnia 6 września 1944r. Organ odwoławczy wskazał również, że Wojewoda, który w uzasadnieniu swojej decyzji powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89) winien mieć na uwadze, że Trybunał odwołał się jedynie do kryterium funkcjonalnego, nie wskazując, by administracyjne położenie gruntu miało znaczenie prawne dla ustalenia zakresu pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu. W świetle powyższych ustaleń zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia przyjęcie generalnej tezy, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia podpadania określonej nieruchomości (lub jej części) pod działanie dekretu powinna zostać zbadana z uwzględnieniem wszystkich formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriów. Tymczasem organ stopnia wojewódzkiego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do zbadania dokumentów załączonych przez stronę do wniosku z dnia [...] maja 2002r., nie starając się zebrać innych dowodów pozwalających na wszechstronne zbadanie, czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H. M. Zaniechania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie uzasadnia również fakt prowadzenia przez Wojewodę [...] kilku odrębnych postępowań administracyjnych z wniosku R. M., bowiem nawet w najmniejszym stopniu organ nie odwołał się do dokumentów zebranych w aktach ww. spraw, na których swoje stanowisko ewentualnie mógłby uzasadnić. Dlatego też Minister wskazał, że prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mając na uwadze art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi polecił również zwrócić uwagę na kwestię podniesioną w odwołaniu tj. położenie nieruchomości na terenie leśnym. Ta kwestia wymaga niewątpliwie zebrania materiału dowodowego, jak również zbadania dokumentów załączonych do odwołania z dnia [...] lipca 2008 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art. 8 i 11 k.p.a poprzez niewyjaśnienie dlaczego odstępuje od stanowiska, jakie ten sam resort zajął w 1945 i 1946 r., kiedy wdrażał reformę rolną, błędną wykładnię ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r., naruszenie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny. W uzasadnieniu skargi, strona przedstawiła szereg uregulowań prawnych z okresu międzywojennego, gdzie zdefiniowano pojęcie nieruchomości ziemskiej, ze szczególnym uwzględnieniem ich podziału w różnych aktach prawnych na nieruchomości "miejskie" i "ziemskie" oraz nieruchomości położone "w obrębie miast" oraz "w granicach administracyjnych miast". Dlatego też twierdzenie Ministra, iż grunty położone w granicach administracyjnych miast nie były co do zasady wyłączone spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w świetle przedstawionych wywodów nie znajduje zarówno prawnego, jak i racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Równocześnie pismem z dnia 29 maja 2013 r. uczestnik postępowania Polskie [...] poparło skargę R. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest kasacyjna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. Lex/el 2011). Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, słusznie organ odwoławczy wskazuje, iż organ I instancji nie usunął wbrew nakazom wynikającym z brzmienia art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa wątpliwości dotyczące stanu faktycznego w zakresie zdefiniowania nieruchomości ziemskich wnioskodawcy. Zasadnie organ II instancji podnosi, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej. Korzystając, zatem z możliwości, jakie dają organowi powołane regulacje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przyczyną uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego jak i zasady postępowania dowodowego, zaś stanowisko swoje oparł jedynie na dokumentach przedstawionych przez stronę. Zdaniem Ministra, organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania, a ponadto doszedł do błędnego przekonania, że nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast nie są nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogą co do zasady podpadać pod działanie tego dekretu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zbadał czy objęta wnioskiem działka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a jeżeli nie to czy była funkcjonalnie związana z rolniczą częścią dawnego majątku H. M. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt położenia przedmiotowych gruntów na trenie leśnym. Podnieść należy, że kwestią istotną w sprawie niniejszej jest rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ani dekret, ani akty wykonawcze do niego, nie definiują tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym odwoływano się głównie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r. W 3/89 OTK 1990/1/26. Trybunał stanął wówczas na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu, w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły według Trybunału odrębny od nieruchomości ziemskich przedmiot własności nie podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 6 kwietnia 1997 r. zgodnie z art. 239 § 3 tj. Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to jednak, że nie można odwoływać się do tych uchwał dokonując wykładni. Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko Trybunału. Skarżący za istotny przyjmuje fakt, że sporna nieruchomość była położona w granicach administracyjnych miasta Wrześni przez co – jego zdaniem – stanowiła nieruchomość o charakterze miejskim, a nie ziemskim. Zdaniem Sądu z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze. Według art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej stan prawny nieruchomości ziemskich podlega ocenie na dzień 1 września 1939 r. Należy więc w każdym przypadku nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miast badać czy nieruchomości takie miały charakter typowo miejski, czy tez pozostawały w związku gospodarczym z gospodarstwem rolnym, a więc mające związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 2416/98, z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1625/06, z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 203/06). Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wyraźnie wskazuje, że tego rodzaju ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym nie poczyniono, co oznacza, jak słusznie stwierdził Minister, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, kiedy niewyjaśnione zostały okoliczności decydujące o prawidłowym sposobie zakończenia prowadzonego postępowania. Podkreślić również należy, że okoliczności te prawidłowo zostały zasygnalizowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uzasadnia przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie stwierdzić należy, że z uwagi na wykazane nieprawidłowości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej jak chciał skarżący, albowiem – jak już wyżej wyjaśniono – naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Należy jednak wskazać, iż ustalenie przedmiotu postępowania tj. charakteru nieruchomości oraz jaki był rodzaj użytków wchodzących w jej skład wykracza poza normę art. 136 kpa ze względów wyżej przez Sąd omówionych. Z tych wszystkich względów należało skargę oddalić, uznając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za prawidłową i nienaruszającą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ).