II OSK 1353/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 381/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od [...]Spółka Jawna z siedzibą w K. na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 381/14 (dalej wyrok z 23 stycznia 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt I uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda albo organem II instancji) z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego (dalej Starosta albo organ I instancji) z [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.), określając w pkt II, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądzając w pkt III od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Spółka Jawna w K. (dalej skarżąca) kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Starosta orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pozwolenia na budowędla zamierzenia budowlanego pn.: Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną na dz. nr [...] w miejscowości R., gmina Z. Od decyzji odwołania wnieśli skarżąca oraz J.W. i J. W. J. W. i J. W. zakwestionowali legalność decyzji ze względu na walory środowiskowe i przyrodniczo-krajobrazowe, a także z powodów ekonomicznych i rodzinnych oraz rolnicze uwarunkowania ich nieruchomości. W ich ocenie obszar trwale zamieszkały przez ludzi, pozostawałby w strefie bezpośredniego oddziaływania emitowanego pola elektromagnetycznego inwestycji. Niezależnie od wysokości pojawienia się nad poziomem terenu, szkodliwego wpływu zasięgu pola elektromagnetycznego, przewidywana lokalizacja obiektu spowoduje zniesienie gwarancji bezpiecznego i nieograniczonego gospodarowania terenem znajdującym się w ich posiadaniu. Skarżąca natomiast zarzuciła braki w zakresie opinii geotechnicznej, dokumentacji podłoża gruntowego oraz projektu geotechnicznego, a ponadto brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania w decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice oraz uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr VIII/48/ll z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej ww. powołanej uchwale. Planowana inwestycja znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: UC - tereny usług o charakterze komercyjnym. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 ustaleń planu, tereny oznaczone symbolem UC przeznacza się m.in. na cele działalności usługowej w zakresie telekomunikacji. Stosownie, natomiast do § 31 ust. 5 ustaleń planu, na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej dla potrzeb lokalnych. W kwestii zgodności projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska do projektu budowlanego inwestor przedłożył dwa opracowania: - "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397), Instalacja radiokomunikacyjna [...]", październik 2013 r. (1), - "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Instalacja radiokomunikacyjna [...]", październik 2013 r. (2). Organ odwoławczy podał, że dokonał sprawdzenia poprawności ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883, dalej rozporządzenie z 2003 r.), wskazując, że projekt budowlany w rozdziale 8 uwzględnia wpływ inwestycji na środowisko. W/w opracowanie zawiera obliczenia przewidywanych rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu projektowanej stacji. W ocenie organu, skumulowane ponadnormatywne promieniowanie anteny wystąpi na wysokości od 28,8 m n.p.t., co oznacza, że będą to miejsca niedostępne dla ludności, ponieważ miejscowy plan przewiduje zabudowę maksymalną do 12 m. W opracowaniu wykazano, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r.Nr 213, poz. 1397, dalej rozporządzenie z 2010 r.), stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że w projekcie została załączona dokumentacja geologiczno-inżynierska, wykonana przez uprawnionych geologów na podstawie projektu prac geologicznych, a celem tej dokumentacji było rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych oraz ustalenie geologiczno-inżynierskich warunków posadowienia projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dokumentacja geologiczno-inżynierska została zatwierdzona przez Starostę decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] sp. j. w K., zarzucając naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia technicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, wobec wystąpienia w dokumentacji projektowej planowanej inwestycji braków w zakresie: opinii geotechnicznej, dokumentacji podłoża gruntowego, projektu geotechnicznego. Strona skarżąca podniosła, że wskazany przepis jednoznacznie taki wymóg wprowadza, a zaistniały brak uniemożliwia ocenę poprawności badań geologicznych w zakresie opracowania opisu metodyki polowych i laboratoryjnych badań gruntów, ich wyniki i interpretację, model geologiczny oraz zestawienie wyprowadzonych wartości danych geotechnicznych dla każdej warstwy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd I instancji podkreślił, że znajdowały w niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463, dalej rozporządzenie z 2012 r.), które weszły w życie z dniem 29 kwietnia 2012 r. (§ 11 rozporządzenia). W ocenie sądu I instancji, z dokumentacji projektowej dotyczącej planowanej inwestycji, konkretnie dokumentacji geologiczno - inżynierskiej wynika, że planowany obiekt ma być posadowiony na terenie o złożonych warunkach gruntowych i został zaliczony do II kategorii geotechnicznej. Zatem w myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r., oprócz opinii geotechnicznej, konieczne było opracowanie dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokonując wykładni dalszych przepisów rozporządzenia z 2012 r. sąd I instancji wskazał, że dokumentacja projektowa dotycząca planowanego przedsięwzięcia nie zawiera wyników badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, a znajdująca się w projekcie dokumentacja geologiczno-inżynierska nie zawiera elementów wymaganych dla dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, bezwzględnie obowiązujących, zgodnie z § 9 i § 10 rozporządzenia z 2012 r. Powyższe naruszenie należało ocenić jako istotne i mające wpływ na wynik sprawy. Obiekt budowlany jest bowiem znacznych rozmiarów (ponad 40 metrów wysokości) i jest narażony na wpływ różnorodnych czynników atmosferycznych. Kwestia prawidłowego posadowienia ma istotne znaczenie dla jego stabilności. Odnosząc się do stanowiska inwestora przedstawionego na rozprawie, że obiekt został już wybudowany i jest użytkowany, zdaniem sądu I instancji okoliczność ta nie ma znaczenia na płaszczyźnie oceny zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego dopuszczając obiekt do użytku, badają zgodność wykonanego obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę i dokumentacją projektową. To że obiekt został wykonany zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzoną przez nią dokumentacją projektową, nie oznacza że został wykonany prawidłowo w sytuacji, kiedy dokumentacja ta jest niekompletna, a decyzja narusza prawo. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W, zaskarżając wyrok z 23 stycznia 2015 r. w całości oraz zarzucając: I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2012 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2013 r. nie naruszała przepisów prawa materialnego, o których mowa powyżej w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy ani ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem sądu I instancji ewentualne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, niewskazanie innych naruszeń przepisów postępowania oraz tym samym niewyjaśnienie czy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie czyli nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku uchylił ww. decyzje, II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2012 r. poprzez ocenę, że wspomniane przepisy zostały niewłaściwie zastosowane bądź niezastosowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z nietrafnego uznania przez sąd I instancji braku kompletności projektu budowlanego w kontekście dokumentacji dotyczącej ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, 2) § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. przez uznanie przez sąd I instancji, że winien mieć on zastosowanie w sprawie oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez niezastosowanie, pomimo że przedmiotowy obiekt budowlany ma być posadowiony na terenie o złożonych warunkach gruntowych i został zaliczony do II kategorii geotechnicznej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności, ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, które częściowo okazały się zasadne. Skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2012 r. podkreślając, że wykonana dokumentacja geologiczno-inżynierska przygotowana została zgodnie z przepisami ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), ponieważ zawierała o elementy wymagane dla opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego oraz projektu geotechnicznego. Weryfikacja geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego znalazła odzwierciedlenie w treści projektu budowlanego. Inwestor zastosował fundament pośredni w postaci rusztu żelbetowego, złożonego z trzech oczepów połączonych belkami, posadowionego na mikrofalach wierconych typu IRS, sięgających gruntów nośnych na głębokości 10,5 m p.p.t. Sąd I instancji poddając kontroli zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2014 r. przedwcześnie uznał, że dokumentacja projektowa dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie zawiera materiałów dotyczących podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Sąd powinien był w tej mierze dokonać pogłębionej analizy przygotowanej na potrzeby planowanej inwestycji dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, stanowiącej załącznik nr 2 do projektu budowlanego. Poddając analizie to właśnie opracowanie, sąd I instancji powinien był udzielić odpowiedzi na pytanie czy spełnia ono wszystkie wymagania o których stanowią § 9 i 10 rozporządzenia z 2012 r. Poza tym, w skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono, że w sprawie znajdował zastosowanie § 7 ust. 3a nie § 2 rozporządzenia z 2012 r., ponieważ obiekt budowlany został zaliczony do drugiej kategorii geotechnicznej. Uzasadnionym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, CBOSA). W niniejszej sprawie sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na przepisach rozporządzenia z 2012 r., znajdując w nich podstawę do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji z [...] listopada 2013 r. Sąd nie poddał analizie pod względem zgodności z prawem pełnej podstawy prawnej, w oparciu o którą została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzasadnienie w tym względzie jest niepełne i dlatego nie pozwala na dokonanie jego pełnej kontroli instancyjnej, także w aspekcie wskazanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia pr.bud. Niezasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tej regulacji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2525/14, CBOSA). Pomimo wskazanych powyżej uchybień sądu I instancji, nie ma podstaw ku temu, ażeby przyjąć, że sąd wykroczył poza kryterium legalności w ocenie zaskarżonej decyzji z 15 stycznia 2014 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.