II GSK 1147/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1435/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r. nr 208/XVI/2011 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r. Nr 208/XVI/2011 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół z budżetu miasta (sygn. akt I SA/Gl 1435/12). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 30 listopada 2011 r. Rada Miasta Rybnika podjęła uchwałę Nr 208/XVI/2011 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, dla niepublicznych przedszkoli i placówek publicznych nie będących jednostkami budżetowymi, prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz zasad kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W dniu 27 listopada 2012 r. do Urzędu Miasta Rybnika wpłynęła skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na wspomnianą uchwałę, zawierająca wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym "kwota nadpłaconej lub nieopłaconej dotacji będzie uwzględniona przy rozliczeniu dotacji za kolejny miesiąc". Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasady przyznawania i rozliczania dotacji, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - poprzez naruszenie zasady starannej legislacji, art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zakresie niezgodnego z ustawą zwrotu dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rybnika wniosła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 28 listopada 2012 r. (nr 394/XXVIII/2012). Zmiana weszła w życie w dniu 22 stycznia 2013 r. Na rozprawie pełnomocnik dodał, że "sporny przepis został zmodyfikowany, ale jego treść i sens pozostała w zasadzie niezmieniona". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga Spółki dotyczyła § 10 ust. 7 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rybnika, który stanowi, że "kwota nadpłaconej lub nieopłaconej dotacji będzie uwzględniona przy rozliczeniu dotacji za kolejny miesiąc". Podstawę prawną uprawniającą Radę Miasta do wydania wspomnianej uchwały stanowi art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Sąd I instancji stwierdził, że przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie techniczne. Natomiast sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał, że uregulowanie zawarte w § 10 ust. 7 powołanej wyżej uchwały nie wykracza poza ramy ustawowe przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a więc poza ramy "ustalania trybu udzielania dotacji". Podzielił pogląd zaprezentowany przez organ, że kwestionowany przez stronę skarżącą przepis uchwały reguluje jedynie kwestię techniczną stanowiąc, iż "kwota nadpłaconej lub nieopłaconej dotacji będzie uwzględniona przy rozliczeniu dotacji za kolejny miesiąc". W sytuacji, gdy szkole wypłacono dotację w kwocie wyższej lub niższej od należnej, obliczonej na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to należy ją skorygować do faktycznie przysługującej, a wynik dokonanej korekty ulega rozliczeniu z kolejną ratą wypłaconej dotacji. Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyło C.Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) w z związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty, w związku z § 10 ust. 7 uchwały Rady Miasta Rybnika Nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r., poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji. 2. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w niej zasadą określoności przepisów prawa (zasadą starannej legislacji), wynikającą z "zasady państwa prawa" w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z § 10 ust. 7 uchwały Rady Miasta Rybnika Nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na zredagowanie przepisu uchwały w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, niezrozumiały i budzący wątpliwości interpretacyjne. 3. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z § 10 ust. 7 uchwały Rady Miasta Rybnika nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. 4. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w związku z § 10 ust. 7 uchwały Rady Miasta Rybnika nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. poprzez naruszenie prawa materialnego w zakresie niezgodnego z ustawą zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje zaliczkowego wyliczenia dotacji. Są one stosownie do art. 90 ust. 3c przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Skarżąca Spółka wskazała, że uregulowanie zawarte w spornym § 10 ust. 7 uchwały nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty, która precyzyjnie określa sposób oraz tryb udzielania i rozliczania dotacji. Terminy "nadpłacona" bądź "niedopłacona" dotacja są pojęciami nieznanymi ustawie. Ponadto sama uchwała Rady Miasta nie precyzuje w jaki sposób należy interpretować te pojęcia. Ustawodawca zarówno w cytowanej ustawie, jak i ustawie o finansach publicznych nie przewidział uwzględniania nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji przy jej naliczaniu na kolejny miesiąc. Nieusunięte wątpliwości w zakresie § 10 ust. 7 uchwały mogą rodzić problemy przy praktycznym stosowaniu rozwiązań w niej wyrażonych. Stąd też, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Rada Miasta naruszyła zasadę określoności przepisów prawa (zasadę starannej legislacji), wynikającą z "zasady państwa prawa" zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Wnosząca skargę kasacyjną stanęła na stanowisku, że dotacja dla szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego z art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty jest dotacją roczną. Stąd rozliczenie jej wykorzystania oznacza dostarczenie organowi udzielającemu dotacji danych (określonych przez Radę) o wydatkach poniesionych przez beneficjenta w całym roku kalendarzowym oraz polega na zwrocie dotacji nadpłaconej lub dopłacie do kwoty otrzymanej. Analiza ww. przepisów wskazuje, iż dotacja oświatowa ma charakter podmiotowy co oznacza, iż podstawowym kryterium udzielenia tej dotacji jest liczba wychowanków danej jednostki. Liczbę tę ustala się na podstawie danych o planowanej liczbie uczniów wynikających z wniosku o przydzielenie dotacji, składanym do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem w istocie są to dane szacunkowe. Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Dotacje przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, ale jest to okoliczność podlegająca kontroli na etapie rozliczenia dotacji, a nie jej przyznawania. Jeżeli w trakcie roku okaże się, że liczba uczniów będzie inna od planowanej, to wówczas po stronie beneficjenta dotacji istnieje obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tylko wyniki przeprowadzonej kontroli mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Z zarzutów skargi kasacyjnej, jak też jej uzasadnienia wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy uchwalając zaskarżony § 10 ust. 7 uchwały z dnia 30 listopada 2011 r. Rada Miasta Rybnika przekroczyła upoważnienie określone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Zaskarżony w niniejszej sprawie § 10 ust. 7 uchwały Rady Miasta Rybnika stanowi, że "kwota nadpłaconej lub nieopłaconej dotacji będzie uwzględniona przy rozliczeniu dotacji za kolejny miesiąc". Oceniając legalność zaskarżonego przepisu uchwały należy zwrócić uwagę, że ustawa o systemie edukacji przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji (art. 90 ust. 1 ustawy). Dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 90 ust. 3c ustawy). Dotacje te mają charakter podmiotowy, a ich celem jest dofinansowanie działalności podmiotów wykonujących zadania oświatowe określone w ustawie. Skarżąca Spółka uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że dotacja oświatowa przyznawana jest na cały rok, a zatem jej rozliczenie możliwe jest dopiero po zakończeniu tego okresu. W jej ocenie, przyjęty przez Radę Miasta model przyznawania dotacji jest sprzeczny z regulacją ustawową, gdyż zakłada rozliczenie dotacji (m. in. poprzez obowiązek zwrotu w formie potrącenia) w każdym kolejnym miesiącu. Stanowisko to nie jest usprawiedliwione. Rzeczywiście omawiana dotacja ma charakter roczny, jednakże należy podkreślić, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł jej wypłatę w dwunastu miesięcznych ratach. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie za słuszne stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, że wobec rocznego charakteru dotacji organ powinien wypłać każdą ratę w równej wysokości, odpowiadającej ilości uczniów zadeklarowanych na początku roku szkolnego, a jej faktyczne rozliczenie może mieć miejsce po zakończeniu roku, czyli po skonsumowaniu całej dotacji, byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Powoływany przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Jak wspomniano, podstawą obliczania dotacji jest w istocie rzeczywista i aktualna, a nie deklarowana liczba uczniów. W niniejszej sprawie Rada Miasta uchwalając zaskarżony przepis miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Od tego uzależniła wypłatę kolejnych miesięcznych rat dotacji oraz wprowadziła zasadę, że w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym, kolejna rata będzie odpowiednio powiększona lub pomniejszona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działania nie naruszają granic określonych w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stąd też zarzut naruszenia art. 90 ustawy o systemie oświaty należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 252 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określa zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji wykorzystania ich przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem oraz ich nienależnego pobrania lub pobrania w nadmiernej wysokości. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że postępowanie w sprawie zwrotu dotacji na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych środków finansowych. Należy jednak podkreślić, że sporny § 10 ust. 7 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny ze wspomnianym przepisem ustawy o finansach publicznych, gdyż nie ingeruje on w tryb kontroli wydatkowania środków budżetowych określony w ustawie, a jedynie ustanawia zasady ostrożnego przyznawania dotacji, mieszcząc się przy tym, jak wskazano wyżej, w delegacji ustawowej. Zatem zastosowanie § 10 ust. 7 zaskarżonej uchwały poprzez wypłatę w kolejnym miesiącu dotacji w wysokości wyższej lub niżej niż w poprzednim (z uwagi na różnice w ilości uczniów) nie oznacza, że po zakończeniu okresu na jaki dotacja została udzielona nie będzie możliwe przeprowadzenie postępowania kontrolnego i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji. § 10 ust 7 uchwały i przepisy ustawy o finansach publicznych regulują dwie odmienne kwestie i są od siebie niezależne. W świetle powyższych wywodów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak wskazano wyżej uchwała Rada Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r., w zaskarżonej części została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżony przepis uchwały został, w ocenie NSA, zredagowany w sposób jasny, czytelny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto koresponduje on z pozostałymi przepisami regulującymi omawianą materię, a zatem nie sposób przyjąć, że została naruszona zasada starannej legislacji, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż jak wynika z powyższych rozważań brak było podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Miasta Rybnika. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 9 8