II OSK 973/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.) del WSA Paweł Groński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 812/14 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 812/14, oddalił skargę J. Ż. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] marca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, przyłączami oraz trzema zjazdami i przebudową ogrodzenia od strony drogi publicznej na działkach nr [...] i [...] w L. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań M. L. oraz J. Ż. i E. Ż., właścicieli sąsiednich nieruchomości odpowiednio działek nr [...] oraz nr [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przebudowy ogrodzenia od strony drogi publicznej i w tym zakresie umorzył postępowanie (stwierdził, że inwestor nie przedłożył zgody zarządcy drogi na wykonanie w pasie drogowym urządzenia budowlanego nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jakim jest ogrodzenie; z uwagi jednak na to, że budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych nie wymaga pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, w tym zakresie umorzył postępowanie), a w pozostałe części decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 552/10, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu, brak zgody zarządcy drogi, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania, lecz co najwyżej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (przebudowę) ogrodzenia. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 2 października 2012 r., na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od niego skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 1025/11). Ponownie rozpatrując odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem dokonania – w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zagospodarowania działki z przepisami oraz kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z [...] lutego 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że inwestor usunął braki dokumentacji budowlanej i twierdził, że obecnie projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Od decyzji tej odwołania wnieśli M. L. oraz J. Ż. i E. Ż. Skarżący oraz E. Ż. we wspólnym odwołaniu twierdzili, że projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewiduje trzy kondygnacje zamiast dopuszczalnych według tego planu dwóch. Ponadto zarzucili, że spadek wjazdu do garażu przekracza 25% oraz że brak jest projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną i operatem wodnoprawnym. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta L. co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego kompletności, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymaganych zgód i zezwoleń. Odnośnie do zaprojektowanej ilości kondygnacji organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, co jest kondygnacją nadziemną – zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – i kondygnacją podziemną – w myśl § 3 pkt 17 tego rozporządzenia, dochodząc do wniosku, że projektowany budynek składa się z trzech kondygnacji, z tym że pierwsza kondygnacja jest kondygnacją podziemną, gdyż ponad połowa jej wysokości jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego terenu. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, że wysokość kondygnacji podziemnej wynosi w świetle 2,36 m (różnica między spodem stropu, rzędna – 0,34 i poziomem podłogi, rzędna – 2,7). Biorąc pod uwagę, że poziom terenu przy budynku wynosi – 1,3 m względem poziomu 0,00, stwierdził, że kondygnacja ta jest zagłębiona w gruncie na 1,4 m, a ponad terenem wznosi się na 0,96 m, co oznacza, że w ponad połowie swojej wysokości w świetle jest zagłębiona poniżej poziomu terenu przyległego, dlatego jest kondygnacją podziemną. Kondygnacja ta nie jest zatem uwzględniana, w ocenie organu, przy ustaleniu wysokości budynku zawartej w planie miejscowym. Kondygnacjami nadziemnymi są jedynie parter i piętro. Tak więc projektowany budynek spełnia określony w planie miejscowym wymóg zachowania wysokości dwóch kondygnacji dla budynku położonego na terenach mieszkaniowych oznaczonych symbolem M4. Za niezasadny organ odwoławczy uznał też zarzut dotyczący kąta pochylenia zjazdu do garażu. Wskazał, że różnica poziomów na początku i końcu zjazdu do garażu wynosi 1 m, co przy długości zjazdu wynoszącej 4 m daje kąt nachylenia wynoszący 25%, który jest dopuszczalny przez przepisy prawa (§ 70 rozporządzenia). Odnosząc się do braku projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną organ wskazał, że z uwagi na brak kolektora deszczowego wody opadowe z budynku będą odprowadzane powierzchniowo, a ze zjazdu do garażu, z uwagi na obniżenie terenu i niebezpieczeństwo gromadzenia się wody bezpośrednio przed budynkiem – do odwodnienia liniowego i studni chłonnej, co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdzono też, że przewidywana ilość wód opadowych odprowadzana do studni nie przekracza 5 m3 na dobę i tym samym nie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska, a co za tym idzie wykonania operatu wodnoprawnego. W skardze J. Ż. i E. Ż. zarzucili sprzeczność planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji. Zdaniem skarżących, zaprojektowane podpiwniczenie jest kondygnacją, a więc projektowany dom ma trzy kondygnacje nadziemne, dlatego narusza plan miejscowy dopuszczający zabudowę dwukondygnacyjną. Podniesiono także zarzut przekroczenia dopuszczalnego kąta nachylenia zjazdu do garażu (zamiast 25% zaprojektowano 35% spadek) oraz braku projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną wraz z operatorem wodnoprawnym. Prawomocnym postanowieniem z 24 września 2014 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę E. Ż. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Oddalając skargę J. Ż. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez kompetentne osoby i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt zagospodarowania terenu jest natomiast zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spełnione zostały zatem wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stąd nie było podstaw by odmówić udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skargi co do sprzeczność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wyjaśnił, że z analizy przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 2002 r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (część I) wynika, że działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M4 – "tereny mieszkaniowe". Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzona została możliwość lokowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 27 planu), z pewnym ograniczeniem – mianowicie dopuszczalna wysokość zabudowy dla obiektów nowo powstających to dwie kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu (§ 27 ust. 1 planu). Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż chodzi tu o liczbę kondygnacji nadziemnych. Zatem, w ocenie Sądu, słusznie organy uznały, że warunki planu w omawianym zakresie zostały przez inwestora spełnione. Wyjaśniono bowiem, że w planie miejscowym nie ma definicji kondygnacji na użytek planu, ani też jakichkolwiek postanowień bliżej ją charakteryzujących. Dlatego posłużono się definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie wywiedziono, co wynika z analizy złożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego, że do realizacji przewidziany został budynek mieszkaniowy, jednorodzinny, dwu piętrowy (trzykondygnacyjny), przy czym pierwsza kondygnacja jest kondygnacją podziemną, ponieważ odpowiada definicji takiej kondygnacji zawartej w § 3 pkt 17 rozporządzenia, którą jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Wyjaśniono, że z przekroju B-B wynika jednoznacznie, że poziom posadowienia budynku 0,00 wynosi 208,35 m n.p.m. i stanowi on poziom podłogi pierwszej kondygnacji położonej powyżej poziomu gruntu. Wysokość kondygnacji posadowionej poniżej określono na 2,70 m od poziomu zero, co przy uwzględnieniu planowanego poziomu gruntu minus 1,30 m od poziomu zero oznacza, że kondygnacja ta zagłębiona jest więcej niż do połowy jej wysokości w świetle przylegającego do niej terenu. Oznacza to, że od poziomu posadzki pierwszej kondygnacji do poziomu przylegającego gruntu jest 1,40 m, podczas gdy od poziomu otaczającego tę kondygnację gruntu do poziomu stropu nad nią jest jedynie 0,91 m. Wartość zagłębienia kondygnacji jest zatem większa niż połowa jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Skarżący dokonując natomiast obliczeń przywołanych w skardze nie uwzględnił grubości stropu wynoszącej 0,39 m, co doprowadziło go do wadliwych wniosków. W konsekwencji podzielono stanowisko organów obu instancji, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu, spełniony został również wymóg zachowania dopuszczalnego kąta nachylenia zjazdu do garażu znajdującego się w bryle budynku wynoszącego – zgodnie z § 70 rozporządzenia – 25%. Za pozbawione podstaw prawnych uznano również twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy projekt budowlany nie zawiera projektu kanalizacji deszczowej ze studnią chłonną i operatem wodnoprawnym. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z uwagi na brak kolektora deszczowego w obrębie działki inwestora, zaprojektowano właśnie taki (tj. do dołu chłonnego) sposób zagospodarowania wód opadowych ze zjazdu do garażu, celem uniknięcia jego zalewania. Rozwiązanie takie zostało zarówno w sposób opisowy, jak i rysunkowy przedstawione w projekcie, a jego wdrożenie, z uwagi na przewidywaną ilość wód opadowych odprowadzanych do studni chłonnej (0,124 m3/dobę) nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). W skardze kasacyjnej J. Ż., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że projekt budowlany dotyczący działki nr [...] jest sprzeczny z ustaleniami § 27 ust. 1 planu miejscowego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że projektowany budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne, przez co jest sprzeczny z § 27 ust. 1 planu miejscowego, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nieodniesienie się do zarzutów co do braku projektu w zakresie odwodnienia liniowego i studni chłonnej podjazdu do garażu, - § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że najniższa kondygnacja projektowanego budynku o wysokości 2,70 m jest kondygnacją podziemną, pomimo iż różnica pomiędzy rzędną zero tego budynku, a poziomem gruntu od strony wschodniej wynosi 1,43 m, a od strony ulicy [...] 1,73 m. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia planu miejscowego stwierdzono, że w projekcie budowlanym budynku zaprojektowano trzy kondygnacje nadziemne. "Rzędna ‘zero’ projektowanego budynku usytuowana została na poziomie 208,35 m n.p.m. zaś teren od strony wschodniej tego budynku znajduje się na wysokości 207,05 m n.p.m., czyli o 1,43 m poniżej poziomu ‘zero’ budynku. (...) od strony ulicy [...], czyli od strony wschodniej, (...) rzędna terenu (...) usytuowana jest na wysokości 206,62 m n.p.m., a więc odległość pomiędzy poziomem terenu a rzędną ‘zero’ budynku w tym miejscu jest jeszcze większa i wynosi 1,73 m.". Podkreślono, że aby pierwsza kondygnacja mogła być uznana za podziemną, odległość między rzędną zero budynku, a gruntem z każdej z jego strony nie może być większa niż 1,35. Zdaniem skarżącego, warunek ten nie został spełniony. Konsekwencją tego najniższa kondygnacja projektowanego budynku musi być uznana za kondygnację nadziemną, a cały budynek – za obiekt z trzema kondygnacjami nadziemnymi, co narusza ustalenia § 27 ust. 1 planu miejscowego. Tymczasem, w ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał dane wynikające z dokumentacji projektowej, czego skutkiem było błędne zakwalifikowanie najniższej kondygnacji budynku jako podziemnej i błędne oddalenie skargi skarżącego. W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawy kasacyjne, które dotyczą zarzutu sprzeczności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, opierają się na błędzie, który polega na tym, że nie uwzględnia się, iż w definicji kondygnacji podziemnej wyrażonej w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) mowa jest o wysokości kondygnacji w świetle. Przy ustalaniu, czy kondygnacja jest podziemną, a więc zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy wysokości, uwzględnia się wysokość kondygnacji w świetle, a nie całkowitą jej wysokość. W rozpoznawanej sprawie jest to więc 2,36 m, jak przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, a nie 2,70 m, jak przyjmuje skarżący w skardze kasacyjnej. Skarżący nie ma zatem racji, gdy twierdzi w skardze kasacyjnej, że najniższa kondygnacja w rozpoznawanej sprawie powinna być zagłębiona co najmniej na 1,35 m. Wystarczające jest zagłębienie co najmniej na 1,18 m, co w sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, ma miejsce. Ponadto te podstawy kasacyjne obarczone są też błędem polegającym na wadliwym odczytaniu rzędnych terenu. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, rzędne terenu przy ścianach budynku wynoszą 207,05. Rzędne, na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej, są rzędnymi terenu przy ulicy (206,62) i nadto w miejscu, w którym rozpoczyna się wjazd do garażu usytuowanego w najniższej kondygnacji projektowanego budynku. Zdaniem NSA, definicję kondygnacji podziemnej, zawartą w powołanym przepisie warunków technicznych, należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji. W związku z tym wynikający z projektu zagospodarowania terenu fakt, że rzędna terenu we wjeździe do garażu usytuowanego w podziemnej kondygnacji wynosi 205,62 nie powoduje, że kondygnacja ta nie może być uznana za podziemną z tego powodu, iż w tym wjeździe nie jest zagłębiona w ziemi. Nie są więc zasadne podstawy kasacyjne, które w nawiązaniu do różnych przepisów, sprowadzają się do kwestionowania ustalenia, iż projektowany budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne i jedną podziemną, a więc jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, w szczególności jego § 27 ust. 1. Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii związanej z odwodnieniem, w tym odwodnieniem liniowym zjazdu do garażu, trafnie wskazując, że zagadnienie to zostało rozwiązane w projekcie. Potwierdza to chociażby rysunek projektu zagospodarowania terenu, na którym zaznaczono studzienkę chłonną przy odwodnieniu liniowym znajdującym się we wjeździe do garażu i następny rysunek przedstawiający rzut piwnic, na którym jeszcze wyraźniej zaznaczono to odwodnienie liniowe ze studzienką chłonną. W końcu też w części opisowej projektu budowlanego wyjaśniono, że jednym z elementów uzbrojenia ma być studnia chłonna odwadniająca zjazd do garażu (str. 5 projektu). Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.