VII SA/Wa 870/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., l. dz. [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "kpa", odmówił skreślenia z rejestru zabytków domu murowanego, położonego na działce nr [...] w S., pow. m., przy ul. C., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdził, że w stosunku do domu położonego przy ul. C. w S. nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych ww. przepisie, gdyż obiekt ten nie uległ zniszczeniu w stopniu decydującym o utracie jego wartości, jak również wartości te nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Odnosząc się do załączonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego organ wyjaśnił, że ekspertyza budowlana stanu technicznego budynku, opracowana przez prof. dr. hab. inż. A. P. i dr inż. M. D. w kwietniu 2011 r. była znana organowi konserwatorskiemu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. Natomiast "Opinia dotycząca wartości budynku przy ul. C. w S." z października 2012 r., prof. nzw. dr. hab. J. L., włączona do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego od wpisu do rejestru zabytków została przeanalizowana i oceniona w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymującym w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru zabytków. Zdaniem organu w decyzji wpisowej w sposób wystarczający wykazano wartość artystyczną i historyczną domu przy ul. C. w S.. Od czasu wpisania obiektu do rejestru zabytków nie zaszły żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na ocenę walorów zabytkowych obiektu, ani nie podważono tych walorów w żadnych nowych ustaleniach naukowych. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy dotyczącej przesłanek przemawiających za skreśleniem omawianego obiektu z rejestru zabytków, tj. śmierci technicznej, utraty w stopniu całkowitym walorów użytkowych i architektonicznych oraz niemożności rozpoznania pierwotnego wyglądu, konieczności pełnej rekonstrukcji w przypadku remontu, organ uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym i nie uzasadnia ich stan faktyczny. W ocenie organu w aktualnym stanie zachowania - stwierdzone uszkodzenia mają najczęściej charakter miejscowy (drobne spękania ścian, lokalnie występująca korozja niektórych elementów drewnianych więźby dachowej, miejscowa deformacja stropów), a ekspertyza nie przesądziła o braku możliwości przeprowadzenia remontu - możliwe jest podjęcie prac konserwatorskich, wiążących się z częściową wymianą substancji zabytkowej, lecz nie z rekonstrukcją budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., [...], działając na podstawie art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w I. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w związku z wnioskiem strony na postawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r. została sporządzona opinia Oddziału Terenowego w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] listopada 2013 r., zgodnie z którą obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Po ponownej analizie akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że nie zaszły żadne okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków budynku przy ul. C. w S.. Ustalenia opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nie wykazały nowych faktów, które przesądzałyby o konieczności podjęcia przeciwnego rozstrzygnięcia. Zaś argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia ww. obiektu z tego rejestru zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Odnosząc się do wniosku strony, organ wyjaśnił, że działając na podstawie art. 78 § 2 kpa, nie widział konieczności, poza opinią odnoszącą się wprost do rozpatrywanego zagadnienia (utraty wartości zabytkowych), zlecania wykonywania opinii przez biegłych rzeczoznawców na okoliczność: śmierci technicznej budynku, całkowitej utraty walorów użytkowych i architektonicznych przez budynek, a także na okoliczność, "że pierwotny wygląd budynku nie jest w chwili obecnej możliwy do odtworzenia i rozpoznania" oraz "że remont budynku wymagałby w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji", "braku wartości historycznej, artystycznej i naukowej budynku", ponieważ do tych zagadnień odnosiły się dowody uprzednio przedłożone przez stronę (wielokrotnie oceniane przez organy ochrony zabytków). Zdaniem organu żaden z zawartych w aktach sprawy dowodów nie stwierdza wprost, aby budynek ten w obecnym stanie zachowania utracił jakąkolwiek cechę charakterystyczną, posiadaną w dacie wpisu, która warunkuje jego wartości zabytkowe. Oceniany budynek nadal stanowi oryginalny element dawnej zabudowy S.. Tym samym stanowi świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno artystyczne (oryginalna forma architektoniczna z zastosowaniem asymetrii w bryle oraz użyciem eklektycznego detalu; partie zachowanego wystroju wnętrz), historyczne (dokumentujące rozwój architektury i urbanistyki miasta S.), a także naukowe (wpisujące się w dziedzinę historii lokalnej). Natomiast stwierdzony w ekspertyzach i opinii zły stan techniczny jest efektem braku wieloletnich kompleksowych remontów budynku. Oceniając plany inwestycyjne władz samorządowych organ stwierdził, że nie mogą one być przesłanką skreślenia z rejestru zabytku nieruchomego, ponieważ na organach tych ciąży obowiązek prowadzenia działalności przy poszanowaniu zachowanego dziedzictwa narodowego, w szczególności gdy wartość zabytku jest czytelna główne w skali lokalnej, a ponadto obowiązek sprawowania ochrony nad zabytkami jest realizowanej jako zadania własne gminy, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w I., dochodząc uchylenia obu decyzji. Skarżąca zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez nieuwzględnienie, że utrzymujący się od lat stopień zniszczenia przedmiotowego budynku spowodował, iż (nawet przy przyjęciu, że budynek kiedykolwiek posiadał cechy zabytku) utracił on cechy i wartości historyczne, artystyczne i naukowe, jak również nieuwzględnienie, iż zły stan techniczny budynku kwalifikuje go do rozbiórki, a elementy, jakie mogłyby decydować o zakwalifikowaniu budynku jako zabytek, uległy całkowitemu lub znacznemu zniszczeniu, przy czym budynek utracił nie tylko walory użytkowe, ale i architektoniczne, a remont budynku wymagałby w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy opinii rzeczoznawców (tj. opinii profesora J. L. oraz ekspertyzy profesora A. P.); - art. 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym odmówieniu cechy miarodajności znajdującej się w aktach sprawy opinii prof. J. L. z października 2012 r. oraz ekspertyzy budowlanej stanu technicznego budynku opracowanej przez prof. dr hab. inż. A. P. i dr inż. M. D. z kwietnia 2011 r., w sposób sprzeczny z zasadami swobodnej oceny dowodów, określonymi w artykule 80 kpa; - art. 84 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, mimo że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, a z drugiej strony przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było nieodzowne, skoro organ uznał, że przedłożona przez stronę ekspertyza jest niemiarodajna w niniejszej sprawie; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określonych w artykule 7 kpa, poprzez przyjmowanie przez Ministra Kultury wyłącznie niekorzystnych dla spółki elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym pominięcie korzystnych dla strony okoliczności wskazanych w treści opinii oraz ekspertyzy i ograniczenie się jedynie do krytyki opinii i ekspertyzy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczenia; - art. 7, 77 i 107 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Minister Kultury przy wydaniu decyzji, w tym pominięcie i nie odniesienie się do treści twierdzeń i argumentów spółki prezentowanych w toku postępowania. Spółka wskazała, że ekspertyza budowlana z uwagi na zły stan techniczny budynku kwalifikuje go do rozbiórki. Eksperci zużycie budynku szacują na blisko 70%. Zwracają oni również uwagę na to, że układ budynku bardzo utrudnia przystosowanie go do współczesnych wymogów. Wskazują m.in. na dużo za niską wysokość stropów piwnic i na dużo za niską wysokość stropu parteru względem biegu schodów oraz na problem wody gruntowej zalegającej w piwnicy. Wszelkie elementy, jakie rzekomo mogłyby decydować o zakwalifikowaniu budynku jako zabytek, uległy całkowitemu lub znacznemu zniszczeniu: schody i balustrady w 80%, tynki zewnętrzne w 90%, obróbka blacharska w 100%, stolarka otworowa w 70%, więźba dachowa i pokrycie dachowe w 50%, groźba zawalenia kominów. Zdaniem skarżącej w dniu wpisania budynku do rejestru zabytków zachodziły jednocześnie przesłanki wykreślenia budynku z rejestru, a zatem już wtedy jego wpisanie do rejestru nie było dopuszczalne w świetle art. 13 ustawy o ochronie zabytków. Spółka zarzuciła organowi zlecenie jedynie wykonania opinii z zakresu ochrony zabytków nieruchomych, pomijając tym samym wniosek spółki o powołanie rzeczoznawcy z zakresu budownictwa, który oceniłby stan techniczny budynku, gdyż tylko rzeczoznawca posiada odpowiednią wiedzę specjalną wymaganą dla ocenienia stanu technicznego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność odmowy skreślenia z rejestru zabytków domu murowanego, położonego na działce nr [...] w S., pow. m., przy ul. C., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. Zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej "ustawa o ochronie zabytków"). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca postawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Jednocześnie art. 6 pkt 1 lit. c ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, w szczególności, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. Z przepisu tego wynika zatem, że stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale tylko w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Nie ma on natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym. Z zestawienia art. 13 i art. 6 jasno wynika, że stan zachowania zabytku, a więc także jego stan techniczny, nie jest czynnikiem przeważającym przy rozstrzyganiu o stosowaniu przewidzianych ustawą form i sposobów ochrony zabytków, a więc także w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru zabytków, gdyż jak wynika wprost z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków. Zatem wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegająca na przyjęciu, że zły stan techniczny zabytku i wynikający z tego brak ekonomicznego uzasadnienia jego odbudowy, nie mają decydującego znaczenia w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków, jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że nie jest trafny zarzut skargi, iż skreśleniu z rejestru zabytków podlega taki zabytek, który jest w tak złym stanie technicznym, że z ekonomicznego punktu widzenia jego rekonstrukcja nie jest opłacalna. Odnosząc się do stanu technicznego budynku, należy wskazać, że na zlecenie Ministra zostały w dniu [...] października 2013 r. przeprowadzone oględziny, na podstawie których Oddział Terenowy w T. Narodowego Instytutu Dziedzictwa sporządził opinię z dnia [...] listopada 2013 r. W opinii przedstawiono stan zachowania budynku i na jego podstawie stwierdzono, że obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Ponadto w trakcie oględzin sporządzono materiał zdjęciowy obrazujący stan budynku. Organ w dacie orzekania w sprawie skreślenia z rejestru dysponował również dwoma innymi opiniami – z kwietnia 2011 r. i października 2012 r., na które powołuje się skarżąca i które jej zdaniem przemawiają za skreśleniem zabytku z rejestru. Oceniając te dowody organy słusznie podkreśliły, że opinie te były znane organom orzekającym o wpisie i w trakcie postępowania wpisowego zostały ocenione. Zatem z logicznego punktu widzenia skoro te dowody zostały ocenione we wcześniejszym postępowaniu i w ich świetle budynek kwalifikował się jako zabytek, więc został wpisany do rejestru, to w 2013 r. (w dacie złożenia wniosku o skreślenie i orzekania w tym przedmiocie) nie mogą przemawiać za skreśleniem z rejestru zabytków, poprzez wykazanie utraty wartości zabytku z powodu, której to wartości został on wpisany do rejestru. Oznacza to, że jedynym nowym dowodem, którym organ dysponował w trakcie obecnego postępowania jest opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz dokumentacja sporządzona w trakcie oględzin w dniu [...] października 2013 r. Dodatkowo należy zaznaczy, na co również zwrócił uwagę organ, że Instytut sporządził opinię w związku ze sprawą skreślenia zabytku z rejestru, a zatem oceniał budynek z punku widzenia spełniania przez niego przesłanek uzasadniających jego skreślenie. Oceniając opinię trzeba podkreślić, że została ona sporządzona rzetelnie i jest kompletna, co przemawia za uznaniem jej twierdzeń o stanie budynku za prawidłowe. Na uwagę zasługuje również fakt, że sama skarżąca we wniosku o wykreślenie jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek o skreślenie. Kolejnym aspektem, na który należy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę jest to, iż decyzja utrzymująca w mocy decyzję o wpisie została wydana w dniu [...] lutego 2013 r., zaś wniosek o wykreślenie pochodzi z dnia [...] kwietnia 2013 r., a więc od wpisu do złożenia wniosku o skreślenie nie upłynęły nawet 3 miesiące. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie nastąpiło jakiekolwiek zdarzenie wpływające na stan budynku, które by wpłynęło na jego wartość zabytkową, np. pożar, powódź. Zatem w kontekście zestawienia daty wpisu i daty wniosku o skreślenie, biorąc pod uwagę, że nie doszło w tym czasie do żadnego zdarzenia powodującego unicestwienie wartości zabytkowej budynku, trudno uznać, aby w tak krótkim czasie budynek utracił wszelkie wartości zabytkowe, z powodu których został uznany za zabytek. Jest to kolejny argument przemawiający za słusznością podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii z 2012 r. i ekspertyzy z 2011 r. powtórzyć należy, że były one rozważane w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków i skoro na ich podstawie dokonano wpisu, to nie mogą jednocześnie świadczyć o utracie przez budynek wartości zabytkowych. Nadto z pism skarżącej wynika, że chce ona ich sprawdzenia i zweryfikowania oraz ewentualnie wykonania kolejnej opinii z odniesieniem się do danych wynikających z tych dwóch dowodów. Innymi słowy skarżąca zarzuty stawia opiniom, a nie zmianie stanu faktycznego obiektu, która by uzasadniała wykreślenie obiektu z rejestru zabytków. W tej sytuacji zdaje się wynikać, że skarżąca de facto kwestionuje samą decyzję o wpisie i podstawy dokonania wpisu. Ocena tych kwestii nie może być dokonywana w postępowaniu o wykreślenie budynku z rejestru zabytków. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia 84 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, ponieważ należy pamiętać, że celem postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków nie jest ocena stanu technicznego budynku tylko utrata przez budynek wartości, które zadecydowały o jego wpisie do rejestru. Innymi słowy w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, bowiem nie są w nim rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest tego rodzaju, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową i oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie takie rozumienie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Także zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż organ w swoich decyzjach przedstawił stan obiektu, odniósł się szczegółowo do zgromadzonego materiału dowodowego. Argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków domu murowanego, położonego na działce nr [...] w S., pow. m., przy ul. C., zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Należy stwierdzić, że organ wykazał, że w stosunku do objętego wnioskiem obiektu nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.