II OSK 156/15

Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 428/14 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 428/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia budynku. Jak wynika z akt sprawy Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 19 lipca 2012 r. działając na podstawie art. 5 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej "ustawą o ochronie zabytków") oraz art. 104 k.p.a., nakazał K. J., I. J., E. J. i M. J., właścicielom zabytku – reliktów piwnic dawnej zabudowy w obrębie nieruchomości nr 874/1, zachowanych pod budynkiem dawnego "Hotelu [...]" E. B. (później restauracji "[...]") oraz pod budynkiem tzw. sklepiku, położonych w K. .przy [...], wpisanych do rejestru zabytków województwa lubelskiego decyzją z dnia [...] września 2006 r. pod. Nr [...] – wykonanie robót budowlanych w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia reliktów przed zniszczeniem i uszkodzeniem – w terminie do 15 października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli zabytku w dniu 4 lipca 2012 r. stwierdzono, że obiekt pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym. Struktura murów i sklepień wykazuje poważne uszkodzenia (częściowo występują zawalenia sklepienia piwnicy). Mury piwnic nie są zabezpieczone, co umożliwia przedostawanie się opadów atmosferycznych do wnętrza i ich destrukcję. Miejsce zawalenia, pozostawione bez przeprowadzenia działań naprawczych, może się powiększać i w rezultacie doprowadzić do zawalenia sklepienia. Zniszczenie jednego pomieszczenia może z kolei być przyczyną całkowitej destrukcji całości zabytku. Ponadto, pomimo doraźnego ogrodzenia terenu płotem deskowym, niezabezpieczony otwór w sklepieniu piwnicy stwarza potencjalne zagrożenie utraty zdrowia i życia. Z uwagi na brak możliwości na obecnym etapie określenia realnego terminu rozpoczęcia docelowych prac konserwatorskich i robót budowlanych przy obiekcie, konieczne jest przeprowadzenie w trybie pilnym działań zabezpieczających, pozwalających na usunięcie istniejących zagrożeń. Decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na realne zagrożenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, którego zachowanie i ochrona leży w interesie społecznym (art. 108 § 1 k.p.a.). W dniu 9 sierpnia 2012 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie decyzji poprzez określenie zakresu nakazanych do wykonania robót budowlanych oraz terminu wykonania decyzji, czy jest to termin natychmiastowy, czy wyznaczony przez organ termin do dnia 15 października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. orzekł o uzupełnieniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w ten sposób, że wskazał zakres robót i prac konserwatorskich mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji, tj.: odgruzowanie reliktów piwnic, podparcie konstrukcji sklepień stemplami i krążynami o konstrukcji drewnianej, wykonanie uzupełnień struktury budowlanej sklepień, uzupełnienie (przemurowanie) murów piwnicznych materiałem kamiennym (kamień – opoka), zabezpieczenie piwnic przed opadami atmosferycznymi poprzez wykonanie tymczasowego zadaszenia (konstrukcja drewniana z pokryciem papą). Podał, iż szczegółowe rozwiązania winien określać projekt budowlany opracowany przez uprawnionego specjalistę. Organ I instancji przyjął, iż terminem wykonania ww. prac konserwatorskich jest termin najpóźniej do dnia 15 października 2012 r. oraz utrzymał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, obligujący do rozpoczęcia nakazanych robót i prac konserwatorskich zanim sporna decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wniosła K. J. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania prac, wyznaczając nowy termin do dnia 31 października 2013 r. oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Skarżąca wniosła skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. w sprawie VIII SA/Wa 341/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był brak w aktach administracyjnych dowodów na okoliczność ustalenia, w jaki sposób i w jakim terminie skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji oraz odwołanie, czy zachowała ustawowy, 14-dniowy termin do ich złożenia. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, wykonując zalecenia Sądu, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. w części wyznaczonego terminu wykonania prac, wyznaczając nowy termin do dnia 31 sierpnia 2015 r. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją jest zgodny z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Minister podzielił stanowisko strony, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne nakładanie obowiązku sporządzenia programu prac, zgodnie z którym realizowane będą roboty budowlane. Zauważył jednak, że wykonanie takiego programu prac nie było przedmiotem postępowania. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał jedynie, że nakazane prace należy wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, a do wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia należy dołączyć program prac zawarty w projekcie budowlanym lub część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Podkreślił, że do wykonania nakazanych prac konieczne jest sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na realizację tych robot, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie projektu budowlanego. Wskazanie w decyzji zakresu nakazanych robót nie może zatem zastąpić odpowiedniego projektu budowlanego, który powinien być załącznikiem do wniosku o wydanie ww. pozwoleń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia 18 lutego 2014 r. wniosła K. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 428/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zakres ten obejmuje wyłącznie obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Organ I instancji w uzupełnionej decyzji ograniczył się do nakazania wykonania prac konserwatorskich, które zgodnie z art. 3 punkt 6 ww. ustawy mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku nie zwalania zobowiązanego właściciela z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków). Sąd podkreślił, że z przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wyraźnie wynika, że decyzja administracyjna podejmowana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza pilną potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji (protokół oględzin z dnia 4 lipca 2012 r.). Kontrola zabytku stwierdziła jego nieodpowiedni stan techniczny, tj. zawalenie sklepienia piwnicy, niezabezpieczone mury piwnic, narażone na zawilgocenia, co prowadzi do destrukcji murów. Poza tym ujawniono niezabezpieczony otwór w sklepieniu piwnicy, który stwarza potencjalne zagrożenie utraty zdrowia i życia ludzi, ponieważ ogrodzenie terenu jest doraźne (płot z desek). Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania, w tym również pracownicy tych organów (ze względu na swoją profesjonalną wiedzę w zakresie historii sztuki i architektury) są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub jego istotnego uszkodzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie podnosi się jednak, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie skarżąca została zawiadomiona o terminie dokonania kontroli zabytku przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie. W dalszej części postępowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który razem z nią był obecny podczas kontroli, podpisywał protokół z tej czynności. Tak więc już od 4 lipca 2012 r. była świadoma stanu faktycznego, stwierdzonego przez kontrolujących, w jakim znajduje się zabytek. Wprawdzie taka kontrola nie musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, jednak w tej sprawie organ ochrony zabytków uznał, że wydanie jedynie zaleceń pokontrolnych nie będzie wystarczające. Skarżąca była aktywna w czasie postępowania administracyjnego; składała wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji, odwołanie oraz 2 skargi do sądu administracyjnego. Trudno zatem uznać, aby jej prawo do obrony zostało naruszone, pomimo uchybienia nie tylko przez organ odwoławczy, ale i przez organ I instancji, polegającego na braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarzucane uchybienie polegające na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu, nie uniemożliwiło skarżącej zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, o których pisze w skardze. Zgodzić się w tym wypadku należy z organem odwoławczym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. wniosła Krystyna Jasik zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami w tym naruszającymi art. 7, art. 10 § 1, art. 81, art. 140 k.p.a. polegające na braku poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także polegające na wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie wyznaczenie stronie terminu na wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie oraz uniemożliwienie stronie wystąpienia z nowymi wnioskami dowodowymi takimi jak: wniosek o przeprowadzenie oględzin ruin w celu zbadania czy konieczne są prace zabezpieczające i w jakim zakresie, dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy architekta oraz biegłego z zakresu prawa budowlanego, celem ustalenia, czy teren jest właściwie zabezpieczony, czy zagraża w jakikolwiek sposób bezpieczeństwu oraz czy konieczne jest natychmiastowe podjęcie działań zabezpieczających, co jednocześnie sanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące wznowieniem postępowania administracyjnego, w związku z brakiem udziału strony K. J. bez swojej winy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie stanowią powtórzenie wcześniej podnoszonych przez stronę zarzutów, do których Sąd pierwszej instancji odniósł się prawidłowo. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy w drodze przeprowadzonych oględzin i nie budzi wątpliwości. Podstawa prawna nałożonych na współwłaścicieli zabytku nieruchomego obowiązków jest prawidłowa. Nadanie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, zważywszy na stan zabytku w jakim się znajdował w dacie wydania decyzji było w pełni uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy postępowania (art. 7, art. 10 § 1, art. 81 oraz art. 140 k.p.a.) wskazane w skardze kasacyjnej, nie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego, co wynika jednoznacznie z przedstawionych akt sprawy. W pełni należy się zgodzić z oceną Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie uchybienie przepisom art. 10 § 1 k.p.a., nie uniemożliwiało adresatom decyzji dokonanie jakichkolwiek czynności procesowych, które przysługują stronom postępowania administracyjnego. Tym samym nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zresztą inicjatywa w tym zakresie po myśli art. 147 k.p.a. należy wyłącznie do strony. Zważywszy na datę wydania decyzji pierwszej instancji ([...] lipca 2012 r.) oraz charakter sprawy, to wnioski o ponowne przeprowadzenie oględzin i o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych co wynika ze skargi kasacyjnej, należy ocenić wyłącznie jako zabieg taktyczny prowadzący do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania i uniknięcia wykonania nałożonego obowiązku. Bowiem sama logika i doświadczenie życiowe wskazują, że obiekt zabytkowy, nie poddany przez tyle lat (od 2012 r.), nakazanym decyzją pracom konserwatorskim i robotom budowlanym, może być aktualnie tylko w stanie gorszym, a nie lepszym niż w dacie przeprowadzenia oględzin (4 lipca 2012 r.). W związku z powyższym kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej, należy raczej uznać jako nieuzasadnioną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, odpowiadającym prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie podnosi się w skardze kasacyjnej, nie został naruszony w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Za tym wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.