I OSK 89/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1251/14 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na czynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. nr BIS-4010/486/14/1139 w przedmiocie udostępnienia danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1251/16) po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na czynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną czynność oraz zasądził od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. D. sp. z o.o. z siedzibą w R. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2014 r. zwróciła się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o udzielenie informacji o osobie pozbawionej wolności. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że zamierza wystąpić z roszczeniem na podstawie art. 299 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm., dalej także jako: k.s.h.) przeciwko P. J., który aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności. W odpowiedzi organ pismem z dnia 14 lutego 2014 r. stwierdził, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych, bowiem brak w nim wskazania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca uprawniona jest do otrzymania żądanych informacji. W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Spółka wyjaśniała, że przepisami uprawniającymi ją do uzyskania informacji o osobie pozbawionej wolności są wskazane przez nią we wniosku przepisy art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) oraz art. 299 k.s.h. Organ w kolejnej odpowiedzi stwierdził, że Służba Więzienna udziela informacji i udostępnia dane o osobach na pisemny wniosek, podmiotom ustawowo uprawnionym, w zakresie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 713 ze zm.). Spółka D. wezwała Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając organowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 23 ust. 3 pkt 5, ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 299 k.s.h. W uzasadnieniu wskazała, że za prawnie usprawiedliwiony cel uważa się w szczególności dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Powołując się na art. 187 § 1 w związku z art. 126 § 2 pkt 1 k.p.c. stwierdziła, że obowiązkiem powoda jest podanie w pozwie adresu strony pozwanej. W ocenie skarżącej wykazała ona, że żądane dane są niezbędnie do dochodzenia roszczeń od P. J., bowiem jest on członkiem zarządu jej dłużnika. Nadto Spółka jest podmiotem ustawowo uprawnionym do otrzymania żądanych informacji. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Spółka D. złożyła skargę do sądu administracyjnego podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 23 ust. 3 pkt 5 i art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 299 k.s.h. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zagadnienia formy, jaką powinna przybrać odmowa udzielenia informacji w przedmiocie danych osobowych osoby osadzonej w zakładzie karnym. Zdaniem WSA w Warszawie Dyrektor Generalny niezasadnie przyjął, że sprawa podlega załatwieniu w formie pisma podpisanego przez Zastępcę Dyrektora Biura Informacji i Statystyki Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Nie wziął on bowiem pod uwagę, że pismo z dnia 27 marca 2014 r. rozstrzyga sprawę merytorycznie (odmowa uwzględnienia żądania Spółki). W ocenie Sądu I instancji, skoro w tego typu sprawach przepisy prawa stanowią o uprawnieniu żądania od administratorów danych, w tym od organów administracji publicznej, posiadanych przez nie danych osobowych, jeżeli one są niezbędne do wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów to sprawy takie mogą być załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał na prezentowaną w doktrynie i orzecznictwie koncepcję domniemania formy decyzji administracyjnej, zgodnie z którą w sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane jest już stanowisko, że pismo nienazwane formalnie decyzją w istocie nią jest, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Sąd I instancji oceniając pismo z dnia 27 marca 2014 r. według wskazanych powyżej kryteriów stwierdził, że z uwagi na fakt, iż podpisane zostało ono przez osobę nieupoważnioną, nie stanowi decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie wskazał, że dane, o które zwróciła się skarżąca Spółka, według jej wiedzy znajdują się w posiadaniu organu. Z ustaleń skarżącej wynika, że jej dłużnik może odbywać obecnie karę pozbawienia wolności orzeczoną wyrokiem Sądu Rejonowego w S. (sygn. akt [...]). Stąd też biorąc pod uwagę art. 23 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych Generalny Dyrektor Służby Więziennej powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie i rozważyć, czy dane, o których udostępnienie ubiega się spółka, są spółce w świetle powołanego wyżej przepisu niezbędne do wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów. Wynikiem tego postępowania powinno być udostępnienie żądanych danych osobowych (jeżeli są niezbędne dla celów określonych w art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych), bądź odmowa ich przekazania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Generalny Służby Więziennej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej na Służbę Więzienną nałożono obowiązek udzielenia informacji oraz udostępniania danych osobowych podmiotom uprawnionym ustawowo. Podmiot uprawniony ustawowo nie musi uzasadniać złożonego wniosku, a organy Służby Więziennej nie mogą odmówić udzielenia informacji lub udostępnienia danych osobowych — o ile oczywiście są w ich posiadaniu. Z tego powodu w niniejszej sprawie Dyrektor Generalny Służby Więziennictwa nie odmówił udzielenia informacji o osobie pozbawionej wolności, a jedynie poinformował skarżącą Spółkę, że nie udokumentowała, iż jest podmiotem uprawnionym ustawowo. Z tych też względów udzielone informacje (m.in. w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nie stanowią decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że stosownie do § 25 ust. 5 regulaminu organizacyjnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 81/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Centralnemu Zarządowi Służby Więziennej "Dyrektor Biura Informacji i Statystyki jest upoważniony do podpisywania odpowiedzi na zapytania kierowane do Centralnego Zarządu Służby Więziennej, dotyczące udzielenia informacji o osobach pozbawionych wolności, w zakresie działania Biura". W czasie nieobecności Dyrektora jego kompetencje przejmuje w całości Zastępca Dyrektora Biura Informacji i Statystyki Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Niezależnie od powyższego wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie ma racji Spółka powołując się w uzasadnieniu swojego wniosku o udzielenie informacji, że informacja o zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w którym przebywa jej dłużnik, jest niezbędna do dochodzenia od niego roszczeń. Wskazał, że w pozwie należy oznaczyć miejsce zamieszkania i adres osoby pozwanej. Wydaje się więc, że obowiązkiem Spółki było przede wszystkim ustalenie miejsca zamieszkania i adresu dłużnika, zgodnie z treścią art. 187 § 1 w zw. z art. 126 § 2 pkt 1 k.p.c., a w przypadku trudności podać w pozwie ostatni posiadany adres i zawrzeć stosowny wniosek skierowany do sądu, mając na uwadze ograniczenia wynikające z ustawy o Służbie Więziennej, o których skarżąca Spółka została powiadomiona w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. Taki tryb postępowania eliminuje również możliwość udostępnienia informacji o osobie pozbawionej wolności oraz jednostce penitencjarnej, w której przebywa, podmiotom nieuprawnionym, które tylko twierdzą, że zamierzają dochodzić swoich roszczeń przed sądem. Wówczas zawisłość sprawy sądowej gwarantuje, że pozyskane informacje zostaną wykorzystane wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały udostępnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie Spółki nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że "...nie odmówił udzielenia informacji o osobie pobawionej wolności (...)" a jedynie poinformował skarżącą Spółkę, że nie udokumentowała, iż jest podmiotem uprawnionym ustawowo....". W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. organ stwierdził, że "w pismach z dnia 14 lutego 2014 r. i z dnia 5 marca 2014 r., odmawiając udzielenia informacji dotyczących Pana P. J., poinformowano o przyczynie odmowy". Spółka wskazała również, że jej wniosek o udzielenie informacji o osobie pozbawionej wolności został złożony na urzędowym formularzu, zawierał podstawę prawną, jak też uzasadnienie. Stąd też powinien prowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, polegające na przyjęciu, że organ merytorycznie załatwił sprawę nie uwzględniając żądania przedstawionego we wniosku. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać wydane w formie umożliwiającej skarżącemu skorzystanie z środków prawnych celem spowodowania jego zmiany lub uchylenia. Nawet gdyby nie stanowiło decyzji, jak twierdzi organ w skardze kasacyjnej, powinno było przybrać co najmniej formę czynności materialno - technicznej, z wszystkimi stąd wynikającymi skutkami prawnymi, w tym obowiązkiem pouczenia skarżącego o możliwości sądowej weryfikacji dokonanej czynności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że jest uprawniona do uzyskania interesujących ją danych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Wykazała ponadto, iż jej obowiązkiem w postępowaniu cywilnym jest podać w pozwie aktualny adres pozwanego celem prawidłowego doręczenia mu pozwu. Zgodnie bowiem z art. 137 § 2 k.p.c. doręczenia osobom pozbawionym wolności dokonuje się przez zarząd odpowiedniego zakładu karnego. Natomiast z art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej wynika jedynie odesłanie do innych ustaw, wskazujących zarówno krąg podmiotów uprawnionych do żądania informacji, jak i podstawę prawną żądania określonych danych. D. Sp. z o.o. wskazała ponadto, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że już zamiar wytoczenia powództwa jest wystarczający dla możliwości uwzględnienia wniosku osoby żądającej udostępnienia danych. Art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych, stanowi o "prawnie usprawiedliwionych celach". Zamiar wytoczenia powództwa mieści się zaś w tym pojęciu. Spółka zaznaczyła, że wbrew twierdzeniu organu, w przepisach postępowania cywilnego brak jest podstawy prawnej obligującej sąd do poszukiwania adresu pozwanego za powoda nawet w przypadku, gdy jest on osobą pozbawioną wolności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu do naruszenia prawa materialnego może dojść przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania formy tego naruszenia oraz wyjaśnienia, na czym ono polega (art. 176 p.p.s.a). Pełnomocnik Generalnego Dyrektora Służby Więziennej w petitum skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię. Uzasadniając zarzut podał natomiast, że zgodnie z powołanym przepisem organ jest zobowiązany do udzielenia informacji o osobie osadzonej w zakładzie karnym wyłącznie podmiotom uprawnionym. Stąd też w niniejszej sprawie Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie odmówił Spółce udzielenia żądanych informacji, a jedynie udzielił informacji, działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, że Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania takiej informacji. Biorąc pod uwagę sposób, w jaki został sformułowany zarzut skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie oraz odnosząc to do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wymaga wyjaśnienia, że przez wykładnię prawa należy rozumieć zabiegi interpretacyjne podjęte w procesie stosowania prawa, realizowane zgodnie z przyjętymi zasadami, dyrektywami, regułami wnioskowania, regułami kolizyjnymi i interferencyjnymi. Proces ten zasadniczo powinien prowadzić do uzyskania względnie jasnego i jednoznacznego znaczenia interpretowanego przepisu prawnego. Przez błędną wykładnię rozumie się nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylne zrozumienie jej treści lub znaczenia prawnego bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy. Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek wskazania, jaką wykładnię przyjął Sąd I instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak należy rozumieć dany przepis prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wspomnianych elementów, co niewątpliwie wynika z faktu, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji poprzestał na zastosowaniu przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o ochronie danych osobowych sprawa powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej podpisanej przez uprawnioną osobę. Brak załatwienia sprawy w przepisanej formie był powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednocześnie uwagę, że brak jest możliwości kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych, na podstawie których wydawane jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stąd też, w niniejszej sprawie, nie mogło przynieść zamierzonego skutku powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opartej wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego, kwestii dotyczących uprawnień Zastępcy Dyrektora Biura Informacji i Statystyki Centralnego Zarządu Służby Więziennej do załatwiania spraw z zakresu udostępniania danych osobowych osób przebywających w zakładach karnych. Z tych też względów nie mogły zostać uwzględnione, wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argumenty dotyczące błędnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, formy załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).