II SA/Sz 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 260) i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), po rozpatrzeniu zażalenia Z.S. na postanowienie Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 marca 2014 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek Z.S., opatrzony datą 6 marca 2014 r., zawierający żądanie o przyznanie, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] za okres od 29 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] Starosta, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania. Argumentując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przedwcześnie z uwagi na nieuzyskanie atrybutu prawomocności orzeczenia Sądu Rejonowego z dnia 23 grudnia 2013 r. o przepadku ww. pojazdu. Zażaleniem z dnia 18 marca 2014 r. Z.S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, wskazując, że przesłanki braku prawomocności orzeczenia sądu cywilnego w sprawie przepadku pojazdu nie można uznać za przeszkodę uprawniającą organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Organ odwoławczy, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia, utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie, opierając jednak swoje stanowisko na odmiennej argumentacji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści art. 61a § 1 K.p.a., wskazało, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Z.S. jest brak, w aktualnym stanie prawnym, podstawy prawnej do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym o kosztach związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu poniesionych przez podmiot prowadzący parking strzeżony. Organ podniósł, że zagadnienie kosztów, pozostaje wyłączną domeną ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym, istotną dla analizowanego wniosku, zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak też dalsze zmiany wprowadzone po tej dacie do dnia złożenia wniosku. Po zacytowaniu przepisów ww. ustaw, Kolegium wywiodło, że wykładnia systemowa poddanego ocenie rozstrzygnięcia, prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach wskazanych przez skarżącego, nie ma podstaw przyznania kosztów objętych unormowaniem art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w trybie administracyjnoprawnym. Ustawodawca w sposób całościowy uregulował bowiem kwestię związaną z kosztami usunięcia i przechowywania pojazdu wskazując na podmiot zobowiązany do ich poniesienia, od momentu usunięcia pojazdu, jak też kryteria uwzględniane przy ich ustaleniu. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania, jak i na dzień złożenia wniosku przez stronę zawiera kompletną regulację w warunkach jej przepisów art. 130a ust. 1 i 2, przy uwzględnieniu powiązanych z nią przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Wskazana regulacja, przy uwzględnieniu jej adresatów, tj. beneficjenta opłat (powiat) oraz podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty (osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu), nie daje uprawnienia do orzekania o kosztach prowadzącego parking strzeżony, w tym także powstałych przed wejściem w życie jej przepisów zmieniających, według dotychczasowych reguł w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec szczególnej regulacji art. 130a ust. 10h ustawy- Prawo o ruchu drogowym, brak jest podstaw do powiązania żądania przyznania wnioskowanych kosztów złożonego w obecnym stanie prawnym z trybem opartym na przepisach art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powiązanie takie nie pozwala także przepis art. 130a ust. 10f ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym wykonywanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy starostą, a prowadzącym parking następuje w drodze umowy, zaś ewentualne braki w zakresie wyznaczenia parkingu strzeżonego (które winno określać cenę usługi, jak też okres na jaki określono usługę) mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych w trybie właściwym dla oceny czynności wyznaczenia parkingu strzeżonego. Do oceny tej, wobec treści art. 130a ust. 5f ustawy- Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 94 i art. 139 ustawy- Prawo zamówień publicznych, zastosowanie mają natomiast przepisy ustawy Kodeks cywilny. Z tych to powodów Kolegium uznało, że podmiot prowadzący parking strzeżony, za usługę usunięcia pojazdu i przechowywania na parkingu strzeżonym może domagać się wynagrodzenia ustalonego ze starostą w ramach nawiązania stosunku wyznaczenia podmiotu, który ma charakter cywilnoprawny, a zatem w razie niewywiązania się z obowiązku zapłaty umówionej ceny, dochodzenie roszczeń z tym związanych winno nastąpić w drodze postępowania cywilnoprawnego. Powyższe przesądza o tym, że nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym o kosztach związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu poniesionych przez podmiot prowadzący parking strzeżony. Z.S. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucił: 1) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 K.p.a. (w uzasadnieniu wskazano na art. 61a § 1 K.p.a.), 2) naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż roszczenie jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym, 3) oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach Kodeksu cywilnego oraz 4) nierozpoznanie istoty sprawy. Skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, że brak prawomocności postanowienia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez starostę rozstrzygnięcia na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dodatkowo, uznał za niezgodny z doktryną i wykładnią prawa pogląd Kolegium, że dochodzenie roszczenia o przyznanie zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór powinno nastąpić na drodze postępowania cywilnoprawnego, przedstawiając stosowną argumentację popartą orzeczeniami sądów administracyjnych. Według skarżącego, wniosek z dnia 6 marca 2014 r. został złożony do organu właściwego i we właściwym trybie, a jedynie wadliwe stanowisko organu skutkowało niezasadną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu I instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż postanowienia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu, ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 735/12, W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(37)/2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Akcentuje się również, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy zatem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. Tak więc, zastosowanie trybu z art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach niewymagających przeprowadzenia procesu wykładni przepisów prawa materialnego, dowodów czy działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania, a zatem niedopuszczalne jest formułowanie przez organ jakichkolwiek ocen lub wniosków merytorycznych, wskazujących na analizę sprawy faktyczną czy prawną. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zarówno Starosta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego rozstrzygając sprawę w drodze postanowienia, nie wykazały spełnienia przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny", warunkującej zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Nie sposób zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez organ I instancji, że brak atrybutu prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 23 grudnia 2013 r. orzekającego o przepadku motocykla marki [...] na rzecz Powiatu [...], uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór tego pojazdu. Zauważyć należy, że okoliczność przejścia pojazdu na rzecz powiatu stanowi element procedury związanej z usunięciem pojazdu z drogi, a zatem nieprawomocne orzeczenie właściwego sądu w tym przedmiocie, nie może stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania, ale ma znaczenie w kwestii przyznania wnioskowanych kosztów. Tak więc powołana przez organ I instancji omawiana okoliczność nie należy do innej uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Z kolei lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ II instancji, powołując się na przepisy prawa materialnego i dokonający ich wykładni, przedstawił argumentację co do tego jak sprawa powinna być załatwiona, co jest działaniem właściwym dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Materialnoprawna ocena niewątpliwie nie może stanowić podstawy zastosowania trybu z art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że sam fakt przedstawienia procesu wykładni wyklucza oczywistość ewentualnego braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o żądaniu strony w trybie administracyjnoprawnym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w konsekwencji organy obu instancji spowodowały nieuprawnione przeniesienie sprawy z etapu jurysdykcyjnego na wstępny etap, co przesądza o tym, że postanowienia organów obu instancji, zostały wydane – jak słusznie zauważył skarżący - z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, wobec wskazanego naruszenia jak i formalnego charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pozostałe zarzuty skargi nie mogły być rozpoznane z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Sąd zatem nie mógł odnieść się do sporu zaistniałego pomiędzy organem, a skarżącym dotyczącego charakteru roszczenia o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów. Ponownie rozpatrując sprawę organy, powinny dostosować się do wyżej przedstawionych uwag Sądu i rozważyć, przy uwzględnieniu ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. i granic zastosowania tego przepisu, możliwość wszczęcia postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 ww. ustawy.