II GSK 568/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 316/14 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z dna 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 316/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) o ustaleniu A. H. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...]) oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową odpowiednio na rok 2008 (w łącznej wysokości [...] zł) i na rok 2009 (w łącznej wysokości [...] zł). W trakcie ubiegania się przez skarżącą o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu oraz kontrola administracyjna, w wyniku których stwierdzono, że skarżąca dotrzymuje zobowiązania rolnośrodowiskowego jedynie na powierzchni 19,42 ha, co oznacza że przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej wyniosło 20,80%. W takiej sytuacji organ administracji, powołując się na art. 16 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.), odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, a także zawiadomił stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności na lata 2008 i 2009 w wysokości [...] zł, w związku ze zmniejszeniem obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z uwagi na nieskorzystanie przez stronę z tej możliwości, organ I instancji wszczął urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych skarżącej na mocy decyzji z [...] czerwca 2009 r. i decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazaną na wstępie decyzją ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranej płatności z powodu niedotrzymania zobowiązań wieloletnich z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR - po rozpatrzeniu odwołania strony - zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając prawidłowość rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołał się m.in. na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o ARiMR") oraz § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje administracyjne w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nie naruszyły prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Sąd uznał, że organy ARiMR dokonały ustaleń w pełni wystarczających do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, kierując się rozwiązaniami wynikającymi z prawidłowo wskazanych aktów prawnych, które legły u podstaw wydanych decyzji. W szczególności WSA podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i wobec tego dla wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie - w trybie przepisów o wznowieniu postępowania - ostatecznych decyzji przyznających płatność. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przypadku gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa była decyzja administracyjna, to właściwym trybem dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a zatem organy administracji słusznie zastosowały ten tryb w niniejszej sprawie. II Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła A. H. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności bez uprzedniego wszczęcia postępowania w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji przyznającej płatność i uchylenie decyzji przyznającej płatność jest prawidłowym postępowaniem organu administracji, co narusza rażąco zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), a co narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że decyzja dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest przedwczesna, bo została wydana z ewidentnym naruszeniem domniemania zgodności z prawem decyzji ostatecznych o przyznaniu płatności (z [...] czerwca 2009 r. i [...] kwietnia 2010 r.). Dla ochrony interesów stron postępowania ustawodawca przewidział - w razie naruszenia prawa - możność wzruszenia decyzji administracyjnej, nie dopuszczając jednocześnie do pozostawania w obrocie dwóch sprzecznych decyzji. Zdaniem strony skarżącej, okoliczność, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym (kończącym się wydaniem władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej) nie zwalnia właściwego organu administracji od wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych wcześniej, których przedmiotem było przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności winno być zatem poprzedzone wznowieniem postępowania pierwotnego z konsekwencjami prawem przewidzianymi. Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że dostrzegając rozbieżności w zakresie wykładni art. 29 ustawy o ARiMR strona podnosi pod uwagę ewentualne wydanie stosownej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu. Istotą podniesionego w skardze kasacyjnej problemu jest to (str. 4 skargi kasacyjnej), "iż postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej nie zwalnia, zdaniem skarżącej, właściwego organu administracji od wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych wcześniej, których przedmiotem było przyznanie płatności rolnośrodowiskowych". Inaczej rzecz ujmując, skarżąca przyjmuje, że warunkiem umożliwiającym wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu decyzji przyznających te środki, albowiem – zdaniem strony skarżącej – w przeciwnym razie dochodzi "do sytuacji, w której, w obrocie pozostają sprzeczne ze sobą decyzje" – str. 3 skargi kasacyjnej. Przedstawiony pogląd jest jednak oczywiście nietrafny. Co innego jest bowiem przedmiotem badania i postępowania, w ramach którego przyznaje się płatności, a co innego przedmiotem postępowania ustalającego kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przykładem tego jest właśnie sprawa niniejsza. Przedmiotem postępowania, w ramach którego przyznano płatności rolnośrodowiskowe było zadeklarowanie wykorzystania ich w pakietach 2.4 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności oraz 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 23,46 ha. Jednakże w wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca faktycznie dotrzymała ww. zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wyżej wskazanych wariantach jedynie w stosunku do powierzchni 19,42 ha. I to fakt niewykorzystania do powierzchni 4,04 ha przyznanych również na nią środków był przedmiotem niniejszego postępowania, ustalającego kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jak więc z powyższego wynika, pierwsze z postępowań dotyczyło przyznanego stronie prawa do świadczeń ze środków publicznych za kolejny rok rozliczeniowy, natomiast drugie z postępowań dotyczyło obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej w świetle złożonej przez stronę wcześniejszej deklaracji i stwierdzonych dopiero ex post okoliczności faktycznych. Są to zatem dwa różne postępowania i różny jest też przedmiot wydanych w ich wyniku decyzji, przy czym decyzja ustalająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie ma wpływu na decyzję przyznającą prawo do otrzymania danego świadczenia. Nie chodzi bowiem o to, że środki powinny być przyznane w mniejszej wysokości, ale o to, że zostały one pobrane przez stronę gdy się jej już nie należały lub należały się, ale – w danych okolicznościach – już w mniejszej wysokości. Próbując powyższe rozważania ująć w aspekcie bardziej ogólnym, należy zwrócić uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. I jest to ogólna zasada, zgodnie z którą np. przy nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z pozwoleniem na budowę nie trzeba najpierw wyeliminować z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak samo nie ulega wątpliwości, że przy zwrocie nienależnie pobranych świadczeń emerytalno-rentowych, nie wyeliminowuje się z obrotu prawnego decyzji świadczenia te przyznających. Takich przykładów jest dużo więcej... Mając powyższe na względzie, należy zatem stwierdzić, że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego można byłoby wywieść, iż jeśli organ stwierdzi zachodzenie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, to tym samym ma on obowiązek uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności – tu rolnośrodowiskowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc zacytowanego na wstępie niniejszych rozważań poglądu strony skarżącej, jak również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zajętego w wyroku z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt III SA/Wr 399/14, które to orzeczenie, wobec jego niezaskarżenia, nie było przedmiotem kontroli instancyjnej prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.