II OSK 56/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 476/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 8 załącznika do Uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta R. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 476/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim, stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] grudnia 2012 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta R., stanowiącego załącznik do uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej u.c.p.), a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172). W § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, postanowiono, że nieruchomości zajęte pod budynki w zabudowie wielomieszkaniowej, budynki przeznaczone na potrzeby oświaty, kultury, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, gastronomii, handlu środkami spożywczymi, a w szczególności miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, korytarze piwniczne, węzły ciepłownicze, studzienki przyłączy kanalizacyjnych, są obszarami podlegającymi obowiązkowej deratyzacji. Właściciele tych nieruchomości zobowiązani zostali do przeprowadzania deratyzacji w wyznaczonym przez Burmistrza Miasta R. terminie, lecz nie rzadziej niż raz na rok. Natomiast w § 8 ust. 2 załącznika postanowiono, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz Miasta R. określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Wodzisławiu Śląskim, obszary podlegające dodatkowej obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim, zaskarżając ją w części obejmującej przepisy § 8 ust. 1 i ust. 2 regulaminu wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w tej części. Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w całości. Zaskarżonemu regulaminowi zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez zobowiązanie właścicieli do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji i przekazanie uprawnień rady do kompetencji Burmistrza. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w całości Prokurator podał, że na skutek usunięcia z regulaminu przepisu § 8, nie będzie on zawierał wymaganych ustawowo elementów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie w zakresie dotyczącym § 8 ust. 1 załącznika do uchwały. Organ wyjaśnił, że w regulaminie nie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji, gdyż obowiązek ten wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947). W odniesieniu zaś do zarzutów dotyczących § 8 ust. 2 załącznika stwierdzono, że istnieje potrzeba zmiany istniejącej regulacji i zadeklarowano zamiar dostosowania stanu prawnego do wymagań prawa poprzez podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Stwierdzając nieważność w całości zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że kompetencja do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu i w konsekwencji wyznaczenie obszarów obowiązkowej deratyzacji i jej terminów, należy do organu stanowiącego gminy. Z tego względu, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, polegająca na upoważnieniu Burmistrza do określenia obszarów podlegających dodatkowej obowiązkowej deratyzacji i jej terminów, w sytuacjach wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i stanowi działalność prawotwórczą z przekroczeniem granic udzielonego upoważnienia. Sąd wskazał, że w § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do uchwały określono obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, wskazując na nieruchomości zajęte pod budynki przeznaczone na określone cele, co jest wystarczającym sposobem określenia, jakie obszary w gminie podlegają obowiązkowej deratyzacji i w związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania przepisu § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do uchwały. Sąd podkreślił jednak, że poprzez wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji gmina zobowiązana była do określenia jej terminu, albowiem tylko w ten sposób możliwe jest wyczerpanie zakresu udzielonego upoważnienia ustawowego. Wyczerpanie zaś zakresu delegacji nie jest przy tym uprawnieniem dla prawodawcy lokalnego, ale obowiązkiem, jego zaniechanie skutkuje wadliwością regulacji. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p. nie daje podstaw do orzekania przez gminę w akcie prawa miejscowego o tym, na kim ciąży obowiązek przeprowadzenia deratyzacji, nawet jeżeli z mocy przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że podmiotami zobowiązanymi są właściciele nieruchomości, to powielanie tej regulacji w akcie prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu, § 8 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały w zakresie, w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości podlegających obowiązkowej deratyzacji do jej przeprowadzenia, jest sprzeczny z prawem, co świadczy o przesłance nieważności. Ponadto Sąd wyjaśnił, że zaskarżonej uchwale nie określono daty przeprowadzenie obowiązkowej deratyzacji. Zapis "nie rzadziej niż raz na rok" nie jest bowiem jednoznaczny. Rok może bowiem oznaczać okres 12 miesięcy liczony od poprzedniej deratyzacji, ale także 12 miesięcy kalendarzowych, wówczas winna ona mieć miejsce do 31 grudnia danego roku kalendarzowego. Sąd stwierdził, że w pierwszym przypadku, bez wiedzy o dacie przeprowadzenia poprzedniej deratyzacji nie można stwierdzić, do kiedy deratyzacja kolejna winna mieć miejsce. Ponadto problematycznym jest stwierdzenie w ocenie Sądu, czy brak konkretnej daty oznacza brak terminu. Termin może oznaczać zarówno okres ograniczony początkiem i końcem, jak i punkt w czasie. Ustawa nie przesądza zaś, jakim rozumieniem terminu się posługuje. W ocenie Sądu brak wskazania terminu obowiązkowej deratyzacji w którymkolwiek ze znaczeń słowa "termin" i oddanie w tym zakresie kompetencji Burmistrzowi, uzasadnia stwierdzenie sprzeczności z ustawą przepisu § 8 ust. 1 zdanie drugie regulaminu. Sąd wyjaśnił, że powyższe stanowisko powoduje, że regulamin czystości i porządku przyjęty zaskarżoną uchwałą jest pozbawiony obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. W rezultacie Sąd zobowiązany był zająć stanowisko w kwestii stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w całości, ze względu na pozbawienie regulaminu obligatoryjnej treści. Bowiem zawarty w art. 4 ust. 2 u.c.p. katalog zagadnień, które mają zostać uregulowane w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy, nie jest wyliczeniem przykładowym, lecz zamkniętym. Wskazane w pkt 1-8 kwestie muszą być uregulowane, dopiero wówczas delegacja z art. 4 ust. 1 jest wypełniona. Zaniechanie uregulowania jakiejś kwestii wymienionej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 musi być postrzegane jako praktyka sprzeczna z prawem. Sąd wyjaśnił, że przesłanką nieważności uchwały organu gminy, określoną w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest sprzeczność z prawem. Zaś w przypadku braku wymaganej regulacji nie można przyjąć, że skoro brak jest unormowania, to nie ma przedmiotu, który mógłby być kwalifikowany w kategoriach sprzeczności. Sprzeczność zachodzi w takiej sytuacji pomiędzy określonym w ustawie zakresem obligatoryjnej regulacji, a zakresem faktycznie uregulowanym. W przypadku naruszenia pod postacią zaniechania, kryterium oceny zgodności z prawem stanowi bowiem wzorzec normatywny określony w przepisie nakładającym obowiązek. Skoro zatem Sąd uznał za nieważny zaskarżony regulamin w zakresie w jakim regulował on kwestie terminu obowiązkowej deratyzacji, to w konsekwencji za nieważną stwierdzić należało całą uchwałę oraz regulamin czystości i porządku gminy stanowiący załącznik do niej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta R. działający w imieniu Rada Miasta R., zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący może rozszerzyć zakres skargi na rozprawie przed sądem administracyjnym pomimo usankcjonowanego przepisami pośredniego trybu wnoszenia skargi, co uniemożliwiło organowi administracji udzielenie odpowiedzi na skargę; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie rozstrzygania w granicach sprawy - przedmiotem zaskarżenia był § 8 ust. 1 i § 2 załącznika do uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta R., podczas gdy Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania treść całej uchwały; 3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, tj. brak dostatecznego uzasadnienia stwierdzenia nieważności całej uchwały, brak wskazania przepisu prawnego uzasadniającego tezę, że sprzeczność z prawem jednego zdania w uchwale skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, brak wyjaśnienia możliwości zmiany żądania skargi na rozprawie, brak wyjaśnienia czy Sąd rozpatrywał skargę w zakresie żądania prokuratora przedstawionego na rozprawie, czy w zakresie skargi przekazanej przez organ, brak wyjaśnienia związku pomiędzy wadliwością kwestionowanego zdania drugiego § 8 ust. 1 załącznika do uchwały a przepisami przejściowymi umieszczonymi w treści uchwały; 4. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, pomimo braku istotnego naruszenia przepisów prawa przez organ administracji. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada nie ustaliła terminu przeprowadzenia deratyzacji, a w konsekwencji uznanie, że określenie zawarte w § 8 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do deratyzacji w wyznaczonym przez Burmistrza Miasta R. terminie, ale nie rzadziej niż raz na rok, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzania nieważności całej uchwały oraz naruszenie art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie użyte w § 8 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie przepisów prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Prokurator Regionalny w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniósł o odstąpienie od obciążenia go kosztami postępowania, z uwagi na występowanie w interesie publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje rodzaj stosowanego przez sąd administracyjny środka prawnego wobec uchwał (zarządzeń) organów samorządu terytorialnego oraz zakres jego stosowania. Środkiem stosowanym przez sąd jest stwierdzenie nieważności, jako wyłączny środek wobec aktów prawa miejscowego. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. zakres zastosowania tego środka może dotyczyć całości lub części uchwały (zarządzenia). Zakres zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie jest pozostawiony pełnej ocenie sądu. Wprawdzie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje regułę niezwiązania sądu administracyjnego pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi, to z tej reguły nie ma podstaw do wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji nieważności do całej uchwały. Granice zakresu zastosowania sankcji nieważności wyznacza kryterium kontroli – zgodności z prawem. Konsekwentnie jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów prawa w zaskarżonej uchwale, stwierdza jej nieważność, natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa tylko w części regulacji przyjętej w zaskarżonej uchwale, obowiązany jest ograniczyć zastosowanie sankcji nieważności tylko tej części, chyba że z punktu widzenia całości regulacji przyjętej w uchwale pozbawiałoby to możliwości jej stosowania z uwagi na jej powiązanie. Przepis art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje rodzaju naruszeń przepisów prawa, które dają podstawy do zastosowania sankcji nieważności uchwały (zarządzenia). Takich rodzajów naruszenia prawa nie wylicza także art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446), wprowadzając ograniczenie zastosowania sankcji nieważności w razie ustalenia nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowym do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały (zarządzenia), przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa dającego podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Taki rodzaj naruszenia przepisu prawa jak brak właściwości organu, brak podstawy prawnej podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności całej uchwały. W przypadku pogwałcenia przepisu prawa przez błędną wykładnię w zakresie merytorycznej regulacji materialnoprawnej, w tym co do zakresu upoważnienia materii regulowanej uchwałą, sąd obowiązany jest rozważyć ograniczenie zastosowania sankcji nieważności uchwały w części. W sprawie zaskarżona uchwała została oceniona jako naruszająca przepisy prawa w zakresie § 8 ust. 1 zdanie drugie i § 8 ust. 2. W skardze kasacyjnej za sporne uznaje się jedynie zgodność z prawem § 8 ust. 1 zdanie drugie. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto przekonywującej merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który szeroko przedstawił argumentację przemawiającą za niezgodnością z prawem § 8 ust. 1 zdanie drugie. Jest to zapewne wynik tego, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Sądu, co do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, w sytuacji gdy prawo narusza tylko wskazane wyżej uregulowanie zawarte w § 8 regulaminu. Sąd pierwszej instancji uznał, że § 8 ust. 1 zdanie drugie regulaminu jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz w związku z tym, że nie można uznać, iż Rada ustaliła termin obowiązkowej deratyzacji, bowiem pozostawiła jego ustalenie burmistrzowi. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny podzielając to stanowisko, uznaje je za własne bez potrzeby jego tu powtarzania. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wywiódł jednak naruszenia prawa w takim związku z przedmiotem regulacji regulaminu, że sprzeczność w części z prawem § 8 ust. 1 i 2 regulaminu powoduje pozbawienie możliwości prawnej obowiązywania w obrocie prawnym tego regulaminu – w pozostałym zakresie. Brak jednego z elementów regulaminu wskazanych w art. 4 ust. 2 u.p.c., tj. określonego w punkcie 8 ust. 2, nie wpływa na pozostałe elementy tego regulaminu określone w punktach od 1 do 7 ust. 2. Przedmiot regulaminu zawarty w § od 1-7 nie pozostaje w jakimkolwiek uzależnieniu od naruszającego prawo § 8, dotyczącego wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, który należy wyeliminować z porządku prawnego. Regulamin po stwierdzeniu nieważności jego § 8, może w dalszym ciągu funkcjonować i w tym zakresie zostać uzupełniony przez Radę Miasta R. w sposób zgodny z prawem. Nie jest zatem zasadne stanowisko, że niezgodność z prawem części § 8 regulaminu powoduje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały. Zakres wadliwości dotyczy wyłącznie aspektu związanego z deratyzacją. Usunięcie § 8 regulaminu nie pozbawia tej regulacji możliwości prawnej obowiązywania i stosowania w pozostałej części. Nie można zatem przyjąć, że skoro prowadzi do braku w regulaminie obowiązkowej regulacji, to czyni regulamin niezgodnym z prawem w całości. Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 8 regulaminu będącego jej załącznikiem. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.