II OW 90/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zalewania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem. Starosta Pabianicki wnioskiem z 27 marca 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu o właściwość między Starostą [...] a Burmistrzem [...] przez wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do wydania decyzji zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawa wodnego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej pw bądź Prawo wodne) w sprawie zalewania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że dnia 18 lutego 2013 r. Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) przekazał według właściwości Staroście [...] (dalej Starosta) pismo M. K. dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działki nr [...] w związku z art. 77 ust. 2 pw. Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa w [...] zwrócił się do: - Urzędu Miejskiego w [...] o informację o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] (po podziale działki nr: [...] obr. [...]); -Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] o informację czy działka nr [...] w [...] jest zmeliorowana i o przesłanie kopii mapy z naniesionymi sączkami drenarskimi. W odpowiedzi uzyskał następujące informacje: - teren nieruchomości oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] obr. [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przyjętym uchwałą z [...] 2010 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszar, w którym położone są te działki, zlokalizowany jest w strefie rozwoju aktywności gospodarczej, strefa po zachodniej stronie planowanej drogi [...], a jako dominujące przeznaczenie terenów określono: tereny produkcyjno– usługowe; - działka nr [...] nie figuruje w prowadzonej ewidencji wód urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów jako zmeliorowane; nie jest znany przebieg urządzeń drenarskich i nie ma żadnych dostępnych materiałów dotyczących terenu zdrenowanego. W oparciu o powyższe poinformowano M. K., że Starosta nie jest właściwy w sprawie, gdyż urządzenia melioracji szczegółowych nie występują a wymienione działki nie są przeznaczone pod użytkowanie rolnicze. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miejski w [...] (dalej Urząd Miejski) pismami z 8 maja 2013 r. i 14 października 2013 r. poinformował, że Urząd Miejski prowadził sprawę zalewania niniejszej nieruchomości na mocy art. 29 pw w latach 2007-2013. W wyniku postępowania i przeprowadzonych wizji w terenie stwierdzono, że mimo braku dokumentacji melioracyjnej działki przy ul. [...], która jest zlokalizowana w sąsiedztwie zalewanej nieruchomości przy ul. [...], faktycznie w terenie istnieją urządzenia drenarskie. Tereny działek przy ul. [...] znajdują się w strefie rozwoju aktywności gospodarczej, jednak obecnie obszar M. K. wykorzystywany jest nadal na działalność rolniczą–sadownictwo, a sąsiednia działka stanowi nieużytek. Plany zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego to założenia planistyczne, które umożliwiają wprowadzenie nowych funkcji wykorzystania terenów. Jeżeli jednak właściciel gruntów położonych w obszarze objętym nowym planem nie zamierza zmienić sposobu zagospodarowania swojej działki, to może utrzymać formę np. prowadzenie działalności rolniczej na terenach przeznaczonych pod budownictwo lub produkcję, czy usługi; w takim przypadku tereny wykorzystywane rolniczo nadal podlegają ochronie, a urządzenia melioracyjne istniejące w gruncie winny zostać zachowane i utrzymane. Na podstawie konsultacji przeprowadzonych przez przedstawicieli Burmistrza w toku postępowania w sprawie zachwiania stosunków wodnych na gruncie działek przy ul. [...] wyjaśniono, że mapy znajdujące się obecnie w dyspozycji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] są mapami projektowymi, zgodnie z którymi w latach 1981-1982 wykonano kolejne systemy melioracyjne na gruntach rolnych, które wymagały uregulowania stosunków wodnych. Wobec tego obszary na których istniały wcześniej takie urządzenia i spełniały na dzień projektowania swą rolę, nie zostały włączone do zakresu prac i z tego powodu stanowią na mapach "plamy" pozbawione naniesień przebiegu drenażu. Obszary wyłączeń z projektowania, naniesione na ówczesne mapy, nie mogą być jednak traktowane jako całkowicie pozbawione tych urządzeń, tym bardziej w sytuacji, kiedy przez wykonanie w terenie odkrywek stwierdzono istnienie drenażu. Odnosząc się do argumentów w sprawie zalewania nieruchomości stanowiącej własność M. K., Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa [...] po przeanalizowaniu dostępnej dokumentacji oraz obowiązujących przepisów prawa ustalił: - zgodnie z art. 70 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 pw melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw i na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych mogą być wykonywane na koszt Skarbu Państwa za zwrotem, w formie opłaty melioracyjnej, części kosztów przez właścicieli gruntów, na które urządzenia te wywierają korzystny wpływ, zwanych dalej "zainteresowanymi właścicielami gruntów", jeżeli: teren cechuje duże rozdrobnienie gospodarstw rolnych, urządzeniom melioracji grozi dekapitalizacja lub warunkiem restrukturyzacji rolnictwa jest regulacja stosunków wodnych w glebie. Ewidencję istniejących urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzi marszałek województwa. Utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Urządzenia odwadniające na działce pani M. K. nie zostały uznane za urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i nie były wpisane do ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Podtapiane działki o numerach ewidencyjnych [...] obr. [...] (stary nr przed podziałem to [...]) [...] i nr ew. [...] przy [...] - działka strony - zlokalizowane są po wschodniej stronie ul. [...]. Grunty na terenie wskazanych działek to głównie gliny i gliny piaszczyste z wysokim poziomem wód gruntowych. Dodatkowo na działkach występują duże różnice wysokości ze spadkiem od ul. [...] w kierunku wschodnim i w kierunku południowym do rzeki [...], która jest odbiornikiem wód. Działka nr ew. [...] leży na lokalnym wododziale. Działka nr ew. [...] użytkowana jest głównie jako sad, a działki nr ew.: [...] to obecnie odłogowane grunty rolne. Dla nieruchomości położonych przy ul. Zgierskiej [...] w obrębie ewidencyjnym [...], obejmującym działki nr ew. [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przyjętym uchwałą z [...] 2010 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obszar w którym położone są niniejsze działki zlokalizowany jest w strefie rozwoju aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem G 3 - strefa po zachodniej strony planowanej drogi [...], a jako dominujące przeznaczenie terenów określono tereny produkcyjno usługowe - oznaczone na rysunku studium symbolem P/U. Według informacji uzyskanych z WZMiUW w [...], teren działek nr ew. [...] nie był drenowany w ramach zadań wykonywanych ze środków Skarbu Państwa. Na mapach sporządzonych do celów projektowych dla zadania "[...]" realizowanego w latach 80-tych, teren działek nr ew. [...] (przed podziałem), tereny dawnej wsi [...], został oznaczony jako zdrenowany co oznacza, że istniało już wtedy tam drenowanie, które nie wymagało dodatkowych prac w ramach prowadzonego zadania "[...]". Prawdopodobnie działka nr ew. [...] została zdrenowana przed II wojną światową a drenowanie z tego okresu nie figuruje w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Według informacji uzyskanych od Spółki Wodnej w [...] udzielonych na podstawie map projektowych melioracji zachodniej części ul. [...], obejmujących działkę nr ew. [...], z których wynika, że między działką nr ew. [...] utworzono podział kierunków spływu wód. Z działki nr ew. [...] (przed podziałem) czyli ze starej przedwojennej melioracji, wody spływać będą w kierunku wschodnim a następnie południowym do rzeki [...]. Z działki nr ew. [...] w kierunku północnym, do zbieracza równolegle biegnącego do ul. Dąbrowa po jej północnej stronie. W rzeczywistości wody z działki nr ew. [...] zostały wprowadzone do zbieracza biegnącego równolegle do działek [...] w kierunku wschodnim, a następnie równolegle do działki nr 1 w kierunku południowym do rzeki [...], w a więc została przełamana linia wododziałowa. Normatywny czas pracy, eksploatacji drenowań ceramicznych wynosi 40 lat. Przy właściwej konserwacji i użytkowaniu gruntów na cele rolne, drenowania ceramiczne, zdaniem praktykujących meliorantów, mogą działać następne 40 lat. Mimo przeprowadzenia konserwacji zbieracza na wymienionych działkach nie wykonuje on swej funkcji właściwie. Należy uznać, że urządzenia drenarskie uległy dekapitalizacji technicznej. Właściciele działek nr ew.: [...] obr. [...] (stary nr przed podziałem to ...) przy ul. [...] w [...] nie są obecnie zainteresowani rolniczym użytkowaniem posiadanych gruntów, w związku z podziałem działki i jej przeznaczeniem na tereny produkcyjno usługowe. Tym samym nie są "zainteresowanymi właścicielami" gruntów rolnych, na które urządzenia melioracyjne wywierają korzystny wpływ. Nie są również zainteresowani wykonaniem nowych urządzeń melioracji szczegółowej na swych działkach w związku z dekapitalizacją istniejących. Właścicielka działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zainteresowana rolniczym użytkowaniem swej działki i poprawą jej zdolności produkcyjnej, winna na własny koszt wykonać odwodnienie tej nieruchomości, dostosowując wykonanie urządzeń do rodzaju wykonywanej działalności i występujących warunków gruntowo-wodnych w tym linii wododziałowej. Starosta w odpowiedzi na wniosek Burmistrza stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 77 ust. 2 pw, gdyż zakłócenie stosunków wodnych nie jest związane z urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Zakłócenie odpływu wód na działce nr ew. [...] rozpatrzył w postępowaniu Burmistrz [...]. Stan faktyczny od dnia wszczęcia nie uległ zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 kpa i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu Prawa wodnego została określona w art. 4 pw. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są przez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie oceny wzajemnej relacji art. 29 oraz art. 77 pw. Art. 29 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 pw). Art. 77 § 1 pw jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej, to do tej spółki. Z art. 77 § 2 pw wynika, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ustawodawca zaliczył drenowania (art. 73 ust. 1 pkt 1a pw). Hipotezy norm dekodowanych z art. 77 pw bądź art. 29 pw, są różne. Art. 29 ust.3 pw znajduje zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Według informacji zawartych we wniosku z 27 marca 2014 r. i załączonych dokumentów, stan taki nie zaistniał. Art. 77 ust. 2 pw znajduje zastosowanie, gdy zainteresowani właściciele gruntów nie wykonują obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W konsekwencji, jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta (art. 140 ust. 1 pw; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9.3.2004 r., OW 21/04, Lex 156928; 28.8.2008 r., II OW 34/08, Lex 515661; 17.1.2012 r., II OW 139/11, Lex 1121243; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13.5.2014 r., II SA/Łd 1349/13, Lex 1467992), jest władny nałożyć w formie decyzji obowiązki, o których mowa w art. 77 ust. 1 pw, biorąc pod uwagę treść pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli zostało wydane. Za nieuzasadniony uznać należy zaprezentowany przez Starostę pogląd, że właściciele niniejszych działek nie są obecnie zainteresowani rolniczym użytkowaniem posiadanych gruntów, z uwagi zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na tereny produkcyjno usługowe. Z art. 70 ust. 1 pw wynika, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Niniejszym celom służą urządzenia melioracji wodnych zarówno podstawowe, jak i szczegółowe. Zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b pw stanowiąc, że w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. O charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Pabianickiego, jako organ właściwy do załatwienia sprawy na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ppsa.