I OSK 1181/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1333/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 1181/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1333/14 oddalił skargę P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda K. decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], obręb Z. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody K. wystąpiły P. S.A. Oddział [...] w K. Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1996 r. W ocenie Ministra, wnioskująca spółka nie posiada tytułu prawnego do skomunalizowanych działek, zatem nie ma legitymacji procesowej, warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły P. .A. z siedzibą w W. W tych okolicznościach, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostało wydane opisane postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskującej spółce nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jak i przymiot ten nie przysługiwał jej w postępowaniu komunalizacyjnym decyzją tą zakończonym. Podał, że spółka nie przedstawiła dowodów, poświadczających tytuł prawny do skomunalizowanych działek na dzień 27 maja 1990 r., a według dokumentów właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Organ przywołał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Minister stwierdził, że spółka nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że tytułu takiego nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06; z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 sygn. akt I OSK 1457/06; z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07.). Nie istnieje również żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe, czy inne obiekty P. S.A. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Wobec powyższego, zdaniem organu, P. S.A. w W. nie posiadają legitymacji procesowej, warunkującej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1996 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P. S.A. z siedzibą w W. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że jego kontrola obejmowała postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 27 grudnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1996 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Z. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a k.p.a. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, gdyż organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa). W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważył organ orzekający w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy, postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, właścicielem nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu Z., był Skarb Państwa. Organ nadzoru w toku postępowania wystąpił do wnioskodawcy o nadesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających, że w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. spółka P. posiadała prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, jednakże, wnioskodawca wymaganych dokumentów nie nadesłał. Sąd I instancji wskazał, że prawa skarżącej spółki do gruntu nie można wywodzić ani z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. (Dz. U. Nr 97, poz. 568), ani również z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P.. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. , jak i wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, formułujące ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionych nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania czy też zarządu. Określone prawo do nieruchomości państwowej, takie jak zarząd czy użytkowanie w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy). Żadnego ze wskazanych tytułów prawnych skarżąca spółka nie przedstawiła, zatem nie wykazała, aby posiadała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] grudnia 2014 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła spółka P. S.A. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła ona Sądowi I instancji: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez błędne zaaprobowanie stanowiska organu administracji, iż P. S.A. nie posiada legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że Gminie Miejskiej Z. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., a zatem tytuł taki nie mógł przysługiwać spółce P.. Zdaniem skarżącego kwestia jego interesu prawnego nie jest oczywista i powinna być zbadana w toku postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, aby P. S.A. w W. przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku skupiono się przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Stroną bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody, wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także - jako właściciel - może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu, podmioty te mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ustaleń organów administracji o braku przysługiwania P. S.A. w W. tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania P. S.A. w W. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono przy tym błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. W kontekście powyższego nie jest trafny zarzut kasacji błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro wystarczającym ustaleniem dla nieuznania twierdzeń skarżącego w rozpatrywanej sprawie było stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Brak przymiotu strony wyklucza bowiem aktywne kwestionowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Również pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego, i przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, skoro w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, i takie ustalenie zostało przez organy dokonane i przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenione za zgodne z prawem. Jakkolwiek więc ustalenie braku przymiotu strony u skarżącego kasacyjnie w postępowaniu komunalizacyjnym powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, to jednak oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie zmienia prawnego skutku decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu stwierdzenia, iż działki gruntu objęte decyzją organu pierwszej instancji stały się skutecznie z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Z. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.