II OSK 312/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 57/14 w sprawie ze skargi W.K. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 1 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.K. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w zakresie wydania warunków zabudowy dla osiedla osiemnastu domów w Murowańcu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie czasu przewlekłości, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że składał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, ale postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. organ ten odmówił wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy uznając, że to wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony do rozpatrywania przewlekłości postępowania. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Białe Błota wniósł o jej oddalenie, wskazując że postępowanie było kilkukrotnie przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, ponieważ skarżący wnosił zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenia te nie zostały uwzględnione, a sprawa została zakończona wydaniem pozytywnej decyzji z [...] listopada 2012 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego do badania zarzutu przewlekłości postępowania zostało wprowadzone od 11 kwietnia 2011 r., a więc od wejścia w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Z akt sprawy wynika natomiast, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 6 października 2010 r. (wcześniejszy wniosek z 22 kwietnia 2010 r. skarżący wycofał 23 czerwca 2010 r.). Pierwsza, niekorzystna dla skarżącego decyzja Wójta Gminy Białe Błota została wydana 16 maja 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wójt Gminy Białe Błota wezwał autora projektu decyzji "... o ponowne przeanalizowanie projektu decyzji i naniesienie ewentualnych uwag." Po otrzymaniu odpowiedzi z 1 sierpnia 2011 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami, z czego skorzystał skarżący składając 25 sierpnia 2011 r. swoje uwagi i zastrzeżenia. Decyzją z [...] września 2011 r. Wójt Gminy Białe Błota odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji w dniu 31 października 2011 r. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję Wójta Gminy Białe Błota przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 16 listopada 2012 r. Wójt Gminy Białe Błota ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, organ powiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (3 grudnia 2010 r. wskazując jako termin załatwienia sprawy 3 stycznia 2011 r., 3 stycznia 2011 r. informując o przedłużeniu terminu do 3 lutego 2011 r., 9 lutego 2011 r. przedłużył termin do 9 kwietnia 2011 r. itd.). W tym czasie skarżący kierował zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy, uwzględniając także charakter sprawy i szeroki zakres wniosku (ustalenie warunków zabudowy dla całego osiedla składającego się z osiemnastu domów), konieczność dokonywania wymaganych prawem uzgodnień z kilkoma organami, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 149 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przez błędne uznanie, że czynności podejmowane w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie miały znamion przewlekłości postępowania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), przez niedopełnienie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, który przyjął niezgodny z rzeczywistym stan faktyczny, przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi Skarżący zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak omówienia w uzasadnieniu orzeczenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35-36 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania. Niezależnie jednak od błędu konstrukcyjnego tego zarzutu, nie można uznać, że czynności podejmowane w sprawie miały znamiona przewlekłości postępowania. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, uwzględniając przede wszystkim, że uprawnienie do badania zarzutu przewlekłości postępowania zostało przez ustawodawcę wprowadzone od 11 kwietnia 2011 r., natomiast postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 6 października 2010 r. W toku postępowania wydawane były liczne decyzje, toczyły się postępowania uzgodnieniowe, jak również postępowania wpadkowe wywołane chociażby zażaleniami skarżącego złożonymi w trybie art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że analiza akt sprawy, uwzględniając także charakter sprawy i szeroki zakres wniosku (ustalenie warunków zabudowy dla całego osiedla składającego się z osiemnastu domów), konieczność dokonywania wymaganych prawem uzgodnień z kilkoma organami, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Podnoszone zarzuty sprowadzają się do opartej na subiektywnym przekonaniu skarżącego polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Przekonanie skarżącego o przewlekłości postępowania nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Postępowanie niewątpliwie toczyło się długo, ale było to wynikiem uzasadnionych czynności organu podejmowanych w sprawie. Stąd też brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 - 36 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 35 i art. 36 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzut ten został błędne skonstruowany. Cytowane przepisy stanowią normy o charakterze ustrojowym i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w tej sprawie nie nastąpiło. Po trzecie, błędnie został także skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.