II OSK 237/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 58/14 w sprawie ze skargi W.K. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK [...]/15 UZASADNIENIE Wyrokiem z 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.K. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla składającego się z 51 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na dz. nr [...]/1 i [...]/2, obr. Murowaniec, gm. Białe Błota. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie czasu przewlekłości, wymierzenie organowi grzywny do wysokości 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Oddalając skargę Sąd I Instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma data, od której zaczęły obowiązywać przepisy dotyczące przewlekłości postępowania i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że od 11 kwietnia 2011 r. można mówić o przewlekłości postępowania, od 15 maja 2011 r. możliwe jest orzekanie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast od 12 lipca 2011 r. wojewódzki sąd administracyjny może orzekać na wniosek lub z urzędu o wymierzeniu grzywny. Jednocześnie Sąd I instancji przedstawił przepisy stanowiące podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć oraz szczegóły dotyczące ich wejścia w życie. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji wyjaśnił, że objął kontrolą przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy od 11 kwietnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że na skutek zażalenia skarżącego z 3 marca 2011 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z 4 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2011 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji, akta administracyjne sprawy nie potwierdzają przewlekłości postępowania, ponieważ okoliczności sprawy wskazują na niezawinione działanie organu. Sąd I instancji bardzo szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że kontrolując przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie zbadał sprawę w dwóch okresach. Pierwszy okres trwał od 4 kwietnia 2011 r. do 15 listopada 2012 r. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że planowana inwestycja dotyczyła budowy dużego zamierzenia 51 domów oraz to, że w trakcie prowadzonego postępowania wystąpiły postępowania wpadkowe mające wpływ na prowadzenie sprawy głównej, takie jak ustanowienie kuratora przez sąd rejonowy i uzgodnienia z właściwymi organami. Okres postępowania uzgodnieniowego pokrywał się okresem, w którym organ występował o ustanowienie kuratora do sądu i przedłużał z tego powodu postępowanie. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie uzgodnieniowe przed Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego trwało pięć miesięcy. Dodatkowy wpływ na wydłużenie postępowania miały wnoszone przez skarżącego uwagi do projektu decyzji oraz wniosek o przerwanie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla budowy 51 domów oraz zmodyfikowanie jego z uwzględnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, a także wniosek skarżącego o dokonanie zmiany kilku parametrów w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz cofnięcie wniosku o wprowadzenie zmian. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania skarżący składał dwukrotnie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. (2 lipca 2012 r. i 27 września 2012 r.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniami z 27 lipca 2012 r. i 2 października 2012 r. uznało za nieuzasadnione. Sąd I instancji wskazał, że teren na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, jest terenem wymagającym zapewnienia dostępności dróg. Wpływ na przedmiotową sprawę miały dwie decyzje z 19 marca 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie dróg wewnętrznych. Ponadto organ informował strony o powodach przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w drugiej kolejności oceniał okres od 9 stycznia 2013 r. (data wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy) do 17 września 2013 r., a więc do wydania decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy (łącznie 9 miesięcy). Sąd I instancji podkreślił, że od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. od 15 listopada 2012 r. do jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 9 stycznia 2013 r. upłynęły kolejne dwa miesiące, w których organ nie pozostawał bezczynny. Na przebieg postępowania miały wpływ postępowania wpadkowe związane z wnioskami współwłaściciela nieruchomości, P.M. o zawieszenie postępowania, które organ administracji był zobowiązany rozpoznać formalnie i ustosunkować się do sprzeciwów skarżącego informując jednocześnie o podjętych czynnościach wszystkie strony postępowania. Od 17 grudnia 2012 r. do 15 maja 2013 r. trwało postępowanie związane z wnioskiem P.M., który ostatecznie 10 kwietnia 2013 r. ponowił wniosek o zawieszenie postępowania, a następnie organ I instancji postanowieniem z 25 kwietnia 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania. P.M. wniósł zażalenie na to postanowienie, co skutkowało przedłużeniem postępowania o kolejne 6 miesięcy. W tym czasie skarżący również składał wnioski o korektę projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, wpływ na przebieg sprawy miał również wniosek P.M. z 10 lipca 2013 r. o umorzenie w całości postępowania z wniosku z 6 października 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, organ cały czas prowadził postępowanie w sprawie, która była wielowątkowa, rozbudowana postępowaniami wpadkowymi, na które organ nie miał wpływu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 149 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne uznanie, że czynności podejmowane w sprawie nie miały znamion przewlekłości postępowania. Po drugie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez niedopełnienie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, który przyjął niezgodny z rzeczywistym stan faktyczny. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak omówienia w uzasadnieniu orzeczenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 - 36 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia Sądu na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania. Niezależnie jednak od błędu konstrukcyjnego tego zarzutu, nie można uznać, że czynności podejmowane w sprawie miały znamiona przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kontrola Sądu I instancji dotyczyła dwóch okresów trwania postępowania administracyjnego. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania wystąpiły postępowania wpadkowe mające wpływ na prowadzenie sprawy głównej, takie jak ustanowienie kuratora przez sąd rejonowy i uzgodnienia z właściwymi organami. Postępowanie uzgodnieniowe trwało równolegle z postępowaniem zmierzającym do ustanowienia kuratora spadku, więc ponowne, błędne wystąpienie przez organ I instancji o ustanowienie kuratora spadku nie mogło być ocenione w kategorii czynności pozornej, która spowodowała przewlekłe prowadzenie sprawy. W toku postępowania skarżący wnosił liczne pisma (w tym zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.), a także modyfikował zakres swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co z przyczyn niezależnych od organu wydłużało postępowanie. Ponadto inne strony tego postępowania, składały wnioski w toku postępowania, które to wnioski wymagały załatwienia we właściwej formie. Jednocześnie organy informowały skarżącego, a także pozostałe strony postępowania o przyczynach i terminie przedłużania postępowania. Stąd też brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 - 36 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 35 i art. 36 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzut ten został błędne skonstruowany. Cytowane przepisy stanowią normy o charakterze ustrojowym i normują tylko zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w tej sprawie nie nastąpiło. Po trzecie, błędnie został także skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.