II OSK 2300/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 799/14 w sprawie ze skargi B.K i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 799/14 oddalił skargi B.K i R.K. (dalej; skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałych opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z decyzją Starosty L. z [...] 2009 r. nr [..], zmienioną decyzją tego organu z [...] 2014 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia skarżącym na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0,1500 ha, Wójt Gminy K. wniósł o umorzenie pozostałych opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów, uzasadniając, że na działce inwestor wybudował dwujęzyczne przedszkole oraz dwujęzyczną szkołę podstawową – która to inwestycja ma charakter użyteczności publicznej i służy lokalnej społeczności. Decyzją z [...] 2013 r. nr [...], Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił umorzenia zapłaty stałych opłat rocznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] 2013 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Marszałek Województwa Lubelskiego ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] 2014 r. nr [...], odmówił umorzenia zapłaty stałych opłat rocznych za lata 2014 - 2020 uznając, że wnioskodawca nie uzupełnił wymaganych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzą dwujęzyczną szkołę podstawową oraz przedszkole, co stanowi "inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania", w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.; dalej uogrl). Organ wskazał, że działając w ramach uznania administracyjnego nie dopatrzył się podstaw do umorzenia wnioskowanych opłat. Sytuacja finansowa skarżących wskazuje na to, iż dysponują oni znacznymi dochodami pozwalającymi nie tylko na pokrycie kosztów bieżącej działalności, lecz również na ponoszenie kosztów inwestycji służących rozwojowi prowadzonej działalności. Za uwzględnieniem wniosku o umorzenie opłat rocznym nie przemawiają także względy interesu społecznego, albowiem prowadziłoby to do znacznego uszczuplenia dochodów Województwa Lubelskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Marszałka. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że wbrew twierdzeniom odwołujących się wydanie decyzji o odmowie umorzenia wskazanych należności nie było uzależnione od szczegółowego badania wysokości dochodów Województwa i wyliczania wpływu ewentualnego umorzenia na wysokość kwot, jakimi organ dysponuje na cele określone w art. 22c uogrl. W związku z tym Kolegium uznało za niezasadny zarzutu odwołania, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, na ile konkretnie umorzenie opłat rocznych uszczupliłoby budżet Województwa i o ile zmniejszyłyby się wydatki określone w art. 22c uogrl. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzucając dodatkowo organowi odwoławczemu naruszenie art. art. 8, 9, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności w wyniku wydania decyzji pomimo braku rzeczywistego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z 26 maja 2015 r. powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 12 ust. 16 uogrl, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, to zaś oznacza uznaniowy charakter decyzji, a wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej zależy wyłącznie od woli organu nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Wydanie decyzji musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia wspomnianych opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opisanych należności publicznoprawnych. Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W ocenie Sądu I Instancji wniosek Wójta Gminy K. dotyczący umorzenia pozostałych do zapłacenia przez skarżących opłat rocznych został rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Organy administracji poczyniły zatem ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż umorzenie powyższych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, spowodowałoby uszczuplenie budżetu Województwa Lubelskiego, nie pozwalając przeznaczyć przedmiotowych środków na cele wskazane w ustawie, tym samym powodując niekorzystne skutki odczuwalne przez członków społeczności. Oczywistym jest, że stwierdzenie interesu społecznego w umorzeniu stałych opłat rocznych wymaga dokonania ustaleń, iż za umorzeniem przemawia dobro społeczeństwa, czy korzyści odczuwalne przez mieszkańców lokalnej społeczności, a jednocześnie umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 16 uogrl poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że słuszny interes obywatela zachodzi tylko wówczas gdy jego sytuacja życiowa - finansowa jest na tyle trudna, że nie jest on w stanie regulować swoich bieżących zobowiązań, w sytuacji, gdy zaistniały wszelkie przesłanki skutkujące możliwością umorzenia stałych opłat rocznych za lata 2014-2020 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy stawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegającą na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niw uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, akceptując naruszenie przez organy przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 7 w zw. z art. 107 § 3 Kpa tj. zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w umorzeni opłaty rocznej; - art. 7 Kpa poprzez przyjęcie, że słuszny interes obywatela zachodzi tylko wówczas, gdy jego sytuacja życiowo-finansowa jest na tyle trudna, że nie jest on w stanie regulować swoich bieżących zobowiązań b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa poprzez oddalenia skargi na decyzję o odmowie umorzenie zapłaty stałych opłat rocznych za lata 2014-2020, która powinna być wyeliminowania z obrotu prawnego; c) art. 141 § 1 Ppsa, albowiem Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 16 uogrl poprzez jego błędną wykładnię jest całkowicie nieuzasadniony. Zarzut ten opiera się na błędnym rozumieniu ww. przepisu. Przepis art. 12 ust. 16 uogrl nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ jest zobowiązany zatem do racjonalnego wyważenia interesu skarżącego i interesu publicznego, wskazując z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Dochody ze stałych opłat w świetle art. 22c uogrl służą finansowaniu ochrony, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłacie odszkodowań. Osoba decydująca się na realizację inwestycji na gruntach objętych zgodą na wyłączenie musi mieć świadomość ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu. W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne było w ramach tej oceny przyjęcie, że zdolność podmiotu do regulowania bieżących zobowiązań finansowych nie uzasadnia umorzenia opłaty. Wprowadzenie takiej uszczegóławiającej przesłanki w żadnym razie nie narusza granic władztwa administracyjnego w ramach, którego działa organ rozpoznając sprawę o umorzenie stałych opłat rocznych. W związku z tym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 12 ust. 16 uogrl jest prawidłowa. Na marginesie należy wskazać, ż w trybie tego przepisu nie ma możliwości generalnego umorzenia opłat stałych jeszcze nie wymagalnych, czego domagają się skarżący. Należy bowiem zwrócić uwagę, że o ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art.12 ust.13 ustawy) natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art.4 pkt 13 ustawy), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art.12 ust.14 ustawy). Tym samym nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2094/13, dostępny na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl) . Zarzuty naruszenia prawa procesowego są również niezasadne. Po pierwsze stan faktyczny sprawy, z uwagi na jej charakter jest jednoznaczny i nie było potrzeby prowadzenia przez organy jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego. W żadnym razie nie został więc naruszony przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Brak zwolnienia skarżących z obowiązku uiszczania opłat stałych nie może być, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, postrzegany jako naruszenie zasady praworządności i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia słusznego interesu obywatela jest całkowicie błędne. Skoro przepis prawa materialnego statuuje obowiązek uiszczenia opłat, to brak jest podstaw do wywodzenia prawa do umorzenia opłaty ze słusznego interesu obywatela. Takie rozumienie art. 7 Kpa doprowadziłoby do wypaczenia sensu opłat publicznoprawnych, poprzez przyjęcie że odmowa umorzenia opłat narusza słuszny interes obywatela. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. W świetle powyższego także zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa jest bezzasadny, ponieważ zaskarżony wyrok nie został wydany a naruszeniem zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.