II OSK 2094/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 909/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 marca 2013 r., II SA/Rz 909/12 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Podkarpackiego decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą odmówiono umorzenia należności jednorazowej w wysokości 5 267,10 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas [...] o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr [...], położonej w [...] (pkt 1) oraz odmówiono umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr [...], położonej w [...] (pkt 2). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. Wójt Gminy [...] (na prośbę [...]) zwrócił się o umorzenie w całości opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych pod budowę budynku szkoleniowo-biurowego oraz zbiornika na ścieki sanitarne. Po jego rozpoznaniu wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówiono umorzenia należności jednorazowej w wysokości 5 267,10 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas RIIIb o powierzchni 0,0469 ha, stanowiących część działki nr [...], położonej w [...] oraz odmówiono umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w wysokości 1 230,21 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wymieniony wyżej grunt został wyłączony z produkcji rolniczej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]). Tą samą decyzją ustalone zostały jednorazowa należność i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W dalszej części organ wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Organ podał, że w okolicznościach sprawy wyłączony z produkcji rolniczej grunt przeznaczony jest pod budowę budynku szkoleniowo-biurowego, który ma służyć zaspokajaniu potrzeb edukacyjno-religijnych a zatem jest to inwestycja z zakresu kultu religijnego, mieszcząca się w zamkniętym katalogu ww. ustawy i służyć będzie potrzebom lokalnej społeczności. Jednocześnie organ wskazał, że skoro należność jednorazowa, jak i opłata roczna, należna za 2011 r., zostały uregulowane po terminie, łącznie z odsetkami (informacja przekazana z departamentu Budżetu i Finansów), to [...] nie zalega z opłatami za 2011 r. Brak jest zatem możliwości umorzenia należności za 2011 r. Odnośnie zaś umorzenia opłat za 2012 r. i lata przyszłe organ wyjaśnił, że sprawa ta może zostać rozpoznana po złożeniu ponownego wniosku w roku, którego ta opłata dotyczy. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy poprzez odmowę umorzenia należności, jedynie na tej podstawie, że należności te miały zostać uiszczone, a także naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przesłanek prawnych na podstawie których organ wydał decyzję. Zdaniem odwołującej uiszczenie przez stronę opłaty w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości wydania w przyszłości decyzji o umorzeniu takiej opłaty i wystąpieniu o jej zwrot do właściwego organu administracji publicznej. Uregulowanie należności nie może być traktowane na wzór prawa cywilnego jako forma "wygaśnięcia" lub "uznania roszczenia strony przeciwnej przez zaspokojenie wierzytelności". Powołując się na orzeczenie NSA (II OSK 1866/06) strona stwierdziła, że sprawa o zwrot uiszczonej opłaty w sytuacji wygaszenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej również ma charakter administracyjnoprawny. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe i należycie uzasadnił podjętą decyzję. Wskazując na treść art. 12 ust. 16 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, podało, że umorzenie w całości lub części opłaty rocznej nie może być interpretowane rozszerzająco i możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 12 ust. 16 ustawy. Przy czym rozstrzyganie w tym zakresie należy do sfery tzw. "uznania administracyjnego". Zatem nawet łączne spełnienie przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, nie stanowi obowiązku umorzenia należności lub opłaty rocznej. Skargę na decyzję Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...], wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy poprzez odmowę umorzenia należności jedynie na podstawie tego, że należności te zostały faktycznie uiszczone oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przesłanek prawnych wydanej decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania. W jej ocenie za nietrafne należy uznać stanowisko SKO, zgodnie z którym "takie sformułowanie uzasadnienia wynika z "uznania administracyjnego" jakim organ dysponuje w tego rodzaju sprawie. Organ I instancji uznał uiszczenie opłaty za przeszkodę o charakterze fundamentalnym i ta kwestia – a nie uznaniowość decyzji administracyjnej – winna być przedmiotem badania Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. Sąd wskazał, że przesłanki umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych, jak prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, muszą być spełnione łącznie. Decyzje przewidziane w art. 12 ust. 16 ustawy cyt. wyżej podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia z tym jednak, że swoje stanowisko organ musi prawidłowo uzasadnić (a więc wyjaśnić przesłanki przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem). Zdaniem sądu, skoro obowiązek ustalony wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. został już wcześniej wykonany, nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż wcześniejsze (przed złożeniem wniosku o umorzenie) uiszczenie należności oraz jednej opłaty rocznej jest przesłanką uniemożliwiającą umorzenie należności i opłat rocznych na podstawie tego przepisu; - art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ art. 7, 8, 11, 77 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego dokonanego w szczególności poprzez: niewskazanie przesłanek, na których organy oparły ww. decyzje bądź też oparcie decyzji na przesłankach niedopuszczalnych lub nieprzewidzianych przez ustawę o ochronie gruntów ani inne przepisy prawa administracyjnego; brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; wadliwe określenie granic uznania administracyjnego organu orzekającego w sprawie wniosku o umorzenie, skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż skarżona decyzja mieści się w zakresie prawidłowego uznania administracyjnego; - art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd I instancji istoty sprawy - kwestii, iż skarżący wnosił o umorzenie należności oraz opłat w całości (a więc w od niesieniu do należności oraz opłat rocznych za okres 10 lat od faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej), a skoncentrowanie się jedynie na uzasadnieniu odmowy umorzenia opłaty rocznej za rok 2011. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienia wymogi umorzenia należności enumeratywnie i nie zawiera wskazania żadnych negatywnych przesłanek. Błędnie oceniono kwestię zakresu uznania administracyjnego. Organ powinien był zbadać całokształt sprawy dokładnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych, ani tych podstaw modyfikować, czy też domniemywać. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2) Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej związany jest z wykładnią z art.12 ust.16. ustawy, który to przepis stanowi; na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Zaistniały spór dotyczy odpowiedzi na następujące pytanie; czy należność która została już uiszczona, oraz opłata roczna, która została uiszczona za rok 2011 może być umorzona na podstawie art. 12 ust.6 ustawy. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu przedmiotem umorzenia w całości lub w części może być należność, opłata roczna (jednorazowe odszkodowanie), a więc istniejące zobowiązanie, którego źródłem powstania jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, w której zobowiązania te zostały określone. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem umorzenia jest należność i opłata roczna, a nie dopiero zaległość z tytułu należności lub opłaty rocznej. Warto bowiem zwrócić uwagę, że instytucja umorzenia uregulowana w art.249 ordynacji podatkowej dotyczy umorzenia zaległości podatkowej w całości lub w części wraz z odsetkami za zwłokę. Analizowany przepis nie daje podstaw do umarzania kwoty podatku, lecz jedynie zaległości podatkowej. Podatnicy, którzy wnoszą o umorzenie podatku (przed upływem jego terminu płatności), nie mogą skutecznie tego uzyskać, musi powstać zaległość podatkowa, aby możliwe było skorzystanie z instytucji umorzenia. W przypadku zaś uregulowanym w art.12 ust.16 ustawy instytucja umorzenia może mieć zastosowanie zarówno co do należności i opłat rocznych jak i w przypadku powstania zaległości z tytułu należności i zaległości z tytułu opłat rocznych. W obu jednak wypadkach tzn umorzenia zaległości podatkowej jak i umorzenia należności i opłat rocznych skorzystanie z tych instytucji jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązania te nadal istnieją, czyli przed złożeniem wniosku o umorzenie nie zostały wykonane. Uregulowanie należności, czy też uregulowanie danej opłaty rocznej sprawia, że zobowiązania te wygasają, tym samym nie mogą być przedmiotem wniosku o ich umorzenie. Podobnie dobrowolne zapłacenie zaległego podatku przed złożeniem wniosku o jego umorzenie sprawia, że postępowanie o przyznanie ulgi jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 208 § 1 powinno ulec umorzeniu (wyrok NSA z dnia 4 maja 2005 r., FSK 1999/04, LEX nr 177353). Również dobrowolne zapłacenie podatku po złożeniu wniosku o umorzenie skutkuje wygaśnięciem zaległości, a przez to postępowanie powinno być umorzone. Stosowanie instytucji umorzenia z art.12 ust.16 ustawy może mieć miejsce tylko w takim przypadku, gdy zobowiązanie z tytułu należności i opłat rocznych istnieje i nie zostało jeszcze wykonane, w przypadku wykonania zobowiązania umorzenie nie jest już możliwe, w takiej sytuacji mielibyśmy bowiem do czynienia ze zwrotem uiszczonej już należności, a takiej możliwości i podstawy prawnej wskazany przepis nie zawiera. Na marginesie sprawy należy zwrócić uwagę na treść art. 12 ust.2 ustawy, przepis ten stanowi, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Wskazany przepis art.12 ust.2 ustawy zawiera rozwiązanie dotyczące możliwości uzyskania zwrotu należności, jeżeli spełnione zostały przesłanki w nim określone. Rozwiązanie zawarte w art.12 ust.2 dodatkowo wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia instytucję zwrotu należności od instytucji umorzenia należności uregulowanej w art.12 ust.16 ustawy. Tym samym instytucja umorzenia należności i opłat rocznych uregulowana w art.12 ust.16 ustawy może mieć zastosowanie w tych przypadkach gdy zobowiązanie z tytułu należności i opłat jest wymagalne, ale nie zostało jeszcze uregulowane, czyli nie doszło do jego wygaśnięcia. Wygaśnięcie zobowiązania powoduje, że instytucja umorzenia nie może być zastosowana. Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii umorzenia przyszłych opłat rocznych należy stwierdzić, że możliwość ich ewentualnego umorzenia będzie mogła być rozważana stosownie do treści art.12 ust.16 ustawy po złożeniu wniosku dotyczącego opłaty rocznej za dany rok. Należy bowiem zwrócić uwagę, że o ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art.12 ust.13 ustawy) natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art.4 pkt 13 ustawy), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art.12 ust.14 ustawy). Tym samym nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, a przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .