II OSK 21/15

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 396/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2014 r. w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku w dniu [...] marca 2014 r., na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (Dz.U. Nr 113, poz. 661), włączył do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków województwa [...] obiekty zlokalizowane na terenach stoczniowych w Gdańsku według załączonego wykazu, w tym obiekty stanowiące własność [...] sp. z o.o. w [...] sp. z o.o. w[...]: hala blachowni (karta ew.[...]) oraz budynek techniczny i biurowy (karta ew.[...]). Skarżąca spółka w piśmie z 15 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił w odniesieniu do wyżej wskazanych obiektów. Skarżąca wniosła skargę na czynność [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2014 r. (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona czynność odpowiada prawu. Podkreślił, że zabytkowy charakter obiektów włączonych do ewidencji został przez organ prawidłowo zweryfikowany. Wskazał, że włączone obiekty spełniają definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowią świadectwo minionej epoki i istotnych z punktu widzenia losów Polski zdarzeń historycznych, jakimi były strajk robotników w sierpniu 1980 r. i powstanie Niezależnego Związku Zawodowego "Solidarność", stanowiących impuls zmian polityczno-ustrojowych w Polsce i Europie Środkowo-wschodniej i prowadzących do budowy suwerennego i demokratycznego państwa polskiego. Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków dysponuje odpowiednią kadrą urzędniczą i mógł w ramach własnego urzędu dokonać oceny wartości zabytkowych obiektów. Organ poddał ocenie cały obszar dawnej Stoczni Gdańskiej, analizując wartości zabytkowe poszczególnych obiektów w wymiarze kulturowym i historycznym - na wszystkich etapach rozwoju stoczni, począwszy od Królewskiej Bazy Korwet, przez Stocznię Królewską przekształconą w Stocznię Cesarską, przez Stocznię Schichaua, aż po okres powojenny i Stocznię Gdańską im. Lenina. Uwzględniono również aspekt najnowszej historii Polski, w tym walkę polskiego społeczeństwa o wolność i niepodległość od obcych wpływów. Stocznia Gdańska jest rozpoznawalnym na świecie symbolem Polski i ruchu wolnościowo-demokratycznego. Sąd I instancji podkreślił, że Konserwator dokonał czynności włączenia kart ewidencyjnych zabytków zidentyfikowanych na terenach postocznionych w oparciu o opracowanie zatytułowane "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej", sporządzone przez autorów: dr inż. arch. A. O., mgr inż. arch. A. D. i mgr inż. arch. A. W. Stanowiło ono merytoryczną podstawę uznania obiektów postoczniowych za zabytki. Przedmiotem opracowania uczyniono obiekty historyczne dawnej Stoczni Gdańskiej, które w trakcie opracowania zostały rozpoznane i udokumentowane na kartach ewidencyjnych. Ewidencją objęto elementy kultury materialnej pochodzące z różnych okresów działalności Stoczni, reprezentujących zróżnicowane walory architektoniczne, stan zachowania i wartość materialną, składających się jednak na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego. Z opracowania tego wynika, że wykonanie ewidencji obiektów postoczniowych polegało na identyfikacji podczas prac terenowych wartościowych kulturowo obiektów i uporządkowaniu ich na zbiorczej liście ewidencyjnej. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał wykonany został katalog kart ewidencyjnych pokazujących dokładną lokalizację obiektu na terenie Stoczni wraz z podstawowymi danymi administracyjno-adresowymi, uzupełnionymi o przedstawienie stanu zachowania na ilustracjach fotograficznych. Dopełnieniem materiału opracowanego na kartach ewidencyjnych były ilustracje fotograficzne poszczególnych obiektów uporządkowane i zapisane na nośniku elektronicznym oraz zbiorcza mapa obszaru w skali 1:2000. Konserwator poddał przedmiotowe opracowanie krytycznej analizie, co potwierdza fakt, że zaewidencjonowano 290 obiektów na terenie stoczniowym, a tylko 240 spośród nich włączono do ewidencji. Konserwator przy podejmowaniu kwestionowanych czynności poza opracowaniem, o którym mowa powyżej, oparł się również na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania oraz roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne analizowanych obiektów oraz wszelkie zmiany, jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji. Walory zabytkowe obiektów objętych skargą wynikają z ciągłości historycznej [...] i narodu polskiego. Nie ma znaczenia, że obiekty te nie pochodzą z czasów dawnej Stoczni Cesarskiej czy Stoczni Schichaua, ponieważ walory historyczne i kulturowe były rozważane przez organ w szerszym kontekście, również międzywojennej i powojennej historii Polski. Uwzględniono wyjątkowe walory architektoniczne typowe dla zabudowy przemysłowej tamtego okresu. Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy nie nakładają wymogu uzasadniania kart ewidencyjnych. Pomimo braku takiego uzasadnienia oceniono, że organowi udało się potwierdzić wartość historyczną obiektów na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i dodatkowych wyjaśnień na rozprawie. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej, że jej uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone poprzez rozszerzenie opieki konserwatorskiej na obiekty, które w chwili nabycia - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rejestrem zabytków, nie były otoczone taką opieką. Podkreślił, że sporządzanie ewidencji zabytków jest procesem ciągłym i możliwe jest poszerzenie zakresu zainteresowań o kolejne grupy obiektów dziedzictwa kulturowego. Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności, powołując się na preambułę oraz przepisy Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż hala blachowni i przybudówka północna tej hali, położona w [...] na terenie dawnej Stoczni, przy ul.[...] , stanowią nieruchomości stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; art. 22 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na umieszczeniu w wojewódzkiej i gminnej ewidencji obiektu niestanowiącego zabytku; 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nieuwzględnienie skargi i podzielenie za organem administracji stanowiska, skutkującego umieszczeniem w wojewódzkiej i gminnej ewidencji obiektów, które nie stanowią zabytków; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo formalnych błędów zaskarżonej czynności. Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżąca podkreśliła, że obiekty będące jej własnością nie spełniają kryteriów do uznania ich za zabytki. Są obiektami typowej architektury przemysłowej lat 40-50 XX wieku, a na przestrzeni lat wykorzystywane były wyłącznie w celach produkcyjnych. Podlegały licznym przebudowom i zmianom, dlatego ich aktualny kształtu różni się od pierwotnego. Tereny, na których znajdują się obiekty przeznaczone są wyłącznie do prowadzenia działalności gospodarczej. Budynek hali nie upamiętania żadnego zdarzenia, zatem nie ma żadnej wartości historycznej, ani naukowej czy estetycznej. Jej wyposażenie jest współczesne i stanowi własność skarżącej. Spółka podkreśliła, że Sąd I instancji uznał obiekty za zabytki wyłącznie z tego powodu, że znajdują się na terenie Stoczni Gdańskiej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] przypisuje mu charakter przemysłowy i nie obejmuje go ochroną jako całości. Sąd I instancji powinien był wziąć z urzędu pod uwagę uwarunkowania wskazane w planie miejscowym. Organ uwzględniając obiekty należące do spółki w wojewódzkiej ewidencji nie dokonał analizy, czy stanowią one zabytki w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie skarżącej oznacza to, że działanie organu cechowała całkowita dowolność i brak analizy stanu faktycznego sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem wpisanie do ewidencji obiektów wyłącznie w oparciu o ich lokalizację. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej czynności, w zakresie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków obiektów objętych skargą, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności w powyższym zakresie. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania przed NSA, jak również przed Sądem I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy wskazać, że wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale, zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustawa nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Wobec tego ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie można mówić o naruszeniu przepisów tego kodeksu, w tym art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, walory zabytkowe obiektów stanowiących własność skarżącej zostały należycie zweryfikowane. Ich zachowanie leży w interesie społecznym. Wartość historyczna i architektoniczna wskazanych obiektów została należycie udokumentowana w kartach zabytków i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że nie jest istotne to, że obiekty nie pochodzą z czasów dawnej Stoczni Cesarskiej czy Stoczni Schichaua, dlatego że organ rozważał walory zabytkowe w szerszym kontekście: międzywojennej, powojennej i współczesnej historii Polski. Budynek techniczny i biurowy (karta ew.[...] ) pochodzący z lat 40-tych XX wieku i hala blachowni (karta ew.[...] ) - z lat 50-tych XX wieku są typowymi obiektami zabudowy tamtego okresu i wiążą się z działaniem przemysłu stoczniowego. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie objęto ochroną Stoczni Gdańskiej jako całości ani nie przewidziano takiej ochrony w odniesieniu do powyższych obiektów będących własnością skarżącej. Rację ma Sąd I instancji, że ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest uzależnione od uprzedniego objęcia go ochroną z uwagi na wartości zabytkowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, fakt, że plan miejscowy nie przewiduje ochrony konserwatorskiej dla danego obiektu nie wyklucza włączenia karty tego obiektu do ewidencji zabytków - wojewódzkiej, a w konsekwencji także gminnej. Na możliwość ujęcia obiektów w ewidencji nie wpływa także fakt, że służą one do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wyłącza to bowiem możliwości stwierdzenia ich wartości zabytkowych. Trafnie też podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter ciągły. Możliwe jest modyfikowanie zbioru poprzez włączanie, czy też wyłączania kart poszczególnych obiektów, po dokonaniu oceny, czy spełniają kryteria określone w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej konieczne było dokonanie oceny wartości zabytkowych obiektów w kontekście historycznym obszaru całej dawnej Stoczni Gdańskiej na poszczególnych etapach jej rozwoju. Okolicznością powszechnie znaną jest, że Stocznia Gdańska kojarzy się z walką o wolność i godność człowieka oraz stała się rozpoznawalnym na świecie symbolem przemian demokratycznych. Nie można zatem pomijać, że poszczególne obiekty uznane za zabytkowe na terenach postoczniowych razem składają się na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego i historycznego. Prawidłowo uznał Sąd I instancji za zasadne oparcie się przez organ na opracowaniach zatytułowanych "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni Gdańskiej" autorstwa dr inż. arch. A.O., mgr inż. arch. A.D. oraz mgr inż. arch. A.W., w których opisano metodologię i kryteria służące do oceny wartości zabytkowych poszczególnych obiektów. Opracowania te posłużyły do wykazania wartości historycznych obiektów postoczniowych, w tym stanowiących własność skarżącej. Organ, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania, a także roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne obiektów i zmiany jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji, opierając się na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Na podstawie zebranych danych stwierdził niewadliwie, że obiekty będące własnością skarżącej spełniają definicję zabytku i podlegają ochronie. Nie ma znaczenia przy tym, że w ewidencji obiektów postoczniowych wskazano 290 obiektów, a do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ włączył karty 240 z nich. Oznacza to, że organ dokonał analizy zidentyfikowanych podczas prac terenowych obiektów pod kątem ich wartości zabytkowych. W przeciwnym razie bezkrytycznie włączyłby do ewidencji wszystkie obiekty ujęte w wyżej wspomnianym dokumencie. Z tych wszystkich względów nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie został także naruszony art. 22 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że obiekty będące własnością skarżącej stanowią zabytki w rozumieniu ustawy organ dokonał włączenia ich kart do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W konsekwencji tego następuje zawiadomienie właściwej gminy ([...]) w celu ujęcia tych obiektów w gminnej ewidencji. Wobec niezasadności powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 8