II OSK 2189/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2652/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 3 lipca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2652/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. w [...], stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia obiektu budynku biurowego przy ul. [...] w [...] (d. [...]). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wobec powzięcia w dniu 31 lipca 2012 r. informacji o włączeniu budynku przy ul. [...] w [...] do gminnej ewidencji zabytków (pod numerem [...]), [...] Sp. z o.o. w [...], będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...], pismem z 6 sierpnia 2012 r. wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków [...]. Prezydent m.st. Warszawy nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 2 października 2012 r. [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] w części dotyczącej ujęcia w tej ewidencji (załącznik do zarządzenia) budynku przy ul. [...] w [...]. Stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. w zaskarżonej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że ww. zarządzenie stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W tym zakresie Sąd powołał się na stanowisko odnoszące się do charakteru prawnego tego rodzaju aktu wyrażone w postanowieniu NSA z 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1950/12. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków wpisu obiektu przy ul. [...] w [...], było niezgodne z art. 3 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). Sąd wyjaśnił, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Wskazane w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego. Stanowisko organu współdziałającego – jak przyjął Sąd - powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator zabytków. Z odpowiedzi na skargę oraz przesłanych do Sądu przez organ dokumentów (karty adresowej oraz odpisu zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r., pisma k-31 oraz płyty CD), nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Prezydent m.st. Warszawy współdziałał z wojewódzkim konserwatorem zabytków (np. prowadził jakąkolwiek korespondencję, a nawet czy występował do wojewódzkiego konserwatora zabytków o zajęcie stanowiska). Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej spółki, że za wymagane porozumienie lub współdziałanie nie może być uznane umieszczenie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków budynku przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Słusznie wskazała bowiem strona, że zabytki przeznaczone do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (oznaczone symbolem "PW"), tak jak budynek przy ul. [...], pozostają poza zakresem art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie powinno ulegać wątpliwości, że dopiero wpisanie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków spowodowałoby ujęcie go również w gminnej ewidencji zabytków. Wobec powyższego za nieuprawnione należało uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że obiekt przy ul. [...] w [...] został wyznaczony do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co powodowało, że nieruchomość tę zaliczyć należało do kategorii wymienionej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd I instancji, wskazując, że ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich podmiotu, uznał, że strona wykazała warunek dotyczący interesu prawnego w zaskarżeniu aktu wymagany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przyjęcie oceny, że "dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu przy ul. [...] stanowiło dowolne działanie organu"; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie na rozprawie jako dowodu z dokumentu opinii M. L. na okoliczność wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...] oraz pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 grudnia 2012 r. dotyczącego zasad tworzenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków na okoliczność właściwej wykładni przesłanek dotyczących umieszczenia obiektów w gminnej ewidencji zabytków określonych w znowelizowanej ustawie, - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z dokumentów w postaci pism urzędowych pomiędzy działającym w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy Stołecznym Konserwatorem Zabytków a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przy uprzednim zaniechaniu wezwania organu do przedstawienia tych pism, co skutkowało błędnym przyjęciem, że obiekt przy ul. [...] został ujęty w ewidencji zabytków [...] bez porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zaskarżony akt władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Podnosząc powyższe zarzuty, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów: 1) pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 lipca 2012 r.; 2) pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z 6 sierpnia 2013 r.; 3) pisma Zastępcy Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 sierpnia 2013 r. dowodzącego istnienia porozumienia, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wyrażenia zgody przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na ujęcie w ewidencji zabytków [...] obiektu położonego przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 ustawy). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, iż ujęcie w ewidencji zabytków [...] budynku położonego przy ul. [...] w [...] stanowiło dowolne działanie organu, przeprowadzone bez stosowanego postępowania wyjaśniającego zabytkowy charakter ww. obiektu. Tak sformułowany zarzut nie znajduje jednak uzasadnienia, albowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszące się do braku dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, jak też skutków tego faktu dla legalności zaskarżonego zarządzenia z [...] lipca 2012 r. należy uznać za prawidłowe. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną podnosząc, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ujęcie zabytku przez prezydenta miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest jednak tak, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. A takie właśnie stanowisko prezentuje wnoszący skargę kasacyjną, wskazując w jej uzasadnieniu, że włączenie sporządzonej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialno-technicznej nie poprzedzonej wszechstronnym badaniem i analizą okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych obiektu. Prowadzić to, jego zdaniem, ma do wniosku, że w sprawie ujęcia zabytku w gminnej ewidencji nie może dojść do sporu o wartość zabytkową obiektu, albowiem wystarczająca podstawą uzasadniającą dla takiego działania organu są dane dotyczące zabytku uzewnętrznione w jego karcie adresowej. Powyższy pogląd opiera się na błędnym założeniu, że niestosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie wskazania obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków znosi obowiązek dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do powyższej kwestii oraz ich prawidłowego udokumentowania celem wykazania, że działanie organu gminy było zgodne z prawem, jeżeli wskutek jego zaskarżenia poddane zostanie ono kontroli sądowej mającej na celu ocenę jego legalności. Nie może budzić wątpliwości, że stopień sformalizowania ustalenia podstawy faktycznej działania organu administracji, z którym wiąże się powstanie określonego skutku prawnego, zależny jest od charakteru podejmowanych czynności. W części przypadków ustawodawca odstępuje od traktowania działań podejmowanych przez organ jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Łączenie normy dopełnienia z przepisami prawa materialnego nie zwalnia jednak od rozważenia, czy dokonana przez organ konkretyzacja praw lub obowiązków w danych okolicznościach jest zgodna z prawem. Wymaga ona odniesienia przepisu prawa materialnego do okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia treści normy prawnej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niesporne bowiem pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że działanie prezydenta miasta polega na "wyznaczeniu" zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, nie przewidują, by działanie organu w tym zakresie mogło polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy przyczyn uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowania chociażby w uproszczonej formie. Jeżeli się uwzględni powyższe, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być w rozstrzyganej sprawie uznany za poprawny, skoro – jak wskazał Sąd I instancji – w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących przesłanki, którymi kierował się organ ujmując w ewidencji zabytków [...] budynek przy ul. [...]. Prowadziło to do przyjęcia przez Sąd I instancji trafnej konstatacji, że kontrolowane działanie organu miało charakter dowolny, albowiem w świetle poczynionych ustaleń Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił, co stanowiło podstawę wyznaczenia spornego budynku do ujęcia w ewidencji. Odmiennej oceny nie uzasadniało odwołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do treści karty adresowej obiektu, albowiem informacja w niej zamieszczona (nazwa i adres obiektu, przybliżony czas powstania) sama z siebie w oczywisty sposób nie mogła dowodzić wartości zabytkowej budynku przy ul. [...], a przez to nie mogła stanowić samodzielnej przesłanki zastosowania dyspozycji art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podobną ocenę odnieść należy do uzgodnienia ujęcia budynku w ewidencji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jeżeli się uwzględni, że treść tego działania organu konserwatorskiego ze względu na swoją ogólną formę w żaden sposób nie pozwalała na ustalenie zindywidualizowanych przesłanek, które decydowały o przypisaniu budynkowi przy ul. [...] wartości zabytkowych w stopniu uzasadniającym ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał wezwania organu do przedstawienia dokumentów potwierdzających uzgodnienie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków umieszczenia budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków. Gdyby Sąd I instancji tego zaniechania się nie dopuścił, poczynione w sprawie ustalenia wskazywałyby, że do uzgodnienia treści gminnej ewidencji zabytków doszło (pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 lipca 2012 r. skierowane do Stołecznego Konserwatora Zabytków). Tego rodzaju ujęcie kwestii istnienia uzgodnienia ujęcia spornego budynku w ewidencji jest jednak niepoprawne, jeżeli się zauważy, że Sąd I instancji zobowiązał organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych dotyczących ujęcia spornego budynku w gminnej ewidencji zabytków, a jednocześnie organ odnosząc się do ww. wezwania wskazał, że poza przesłanym Sądowi zaskarżonym zarządzeniem (wraz z załącznikiem) akta administracyjne sprawy nie zawierają innych dokumentów. W piśmie procesowym z 11 marca 2013 r. odnoszącym się do argumentów sformułowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę spółka podniosła kwestię braku jakiegokolwiek dowodu dokonania uzgodnienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków umieszczenia budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe dowodzi, że organ w toku postępowania sądowego nie był pozbawiony wiedzy odnośnie do tych okoliczności formalnych sprawy, które mogłyby być traktowane jako sporne, co sprawia, że wadliwe odstąpienie od ich wyjaśnienia z własnej inicjatywy nie może być tłumaczone zaniechaniem dopuszczenia przez Sąd z urzędu dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Okoliczność związana z tym, że w świetle przedstawionych w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów kwestia uzgodnienia umieszczenia budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków nie budzi wątpliwości nie prowadzi do uznania skargi kasacyjnej za uzasadnioną, mając na uwadze, że Sądowi I instancji nie można przypisać naruszenia przepisów postępowania, a jednocześnie zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej działania organu w braku porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, odpowiada prawu. Przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną odnośnie do tego, że dopuszczonie przez Sąd I instancji dowodów z dokumentów dotyczących wartości zabytkowej nieruchomości (opinia M. L.), jak tez urzędowej wykładni przepisów dotyczących ujmowania obiektów w gminnej ewidencji zabytków (pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 lutego 2012 r.), z punktu widzenia treści art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło zostać uznane za poprawne, niemniej jednak to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, a to czyni oceniany zarzut nieusprawiedliwionym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że przyczyną uznania przez Sąd ujęcia budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków za wadliwe było stwierdzenie, że działanie takie zostało podjęte bez jakiejkolwiek analizy wartości zabytkowych nieruchomości. Twierdzenie, iż na decyzję Sądu mogła wpłynąć analiza dopuszczonego wadliwie dowodu z dokumentu podważającego potrzebę umieszczenia budynku w ewidencji nie znajduje więc jakiegokolwiek uzasadnienia. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2012 r. w zaskarżonej części, wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Odnosząc się do kwestii wkraczania zaskarżonego aktu w uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił szczegółowe argumenty, które tenże pogląd uzasadniają. Łączyły się one ze wskazaniem skutków prawnych, które po ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków, powstają na gruncie materialnego prawa administracyjnego (m.in. prawa budowlanego). Wnoszący skargę kasacyjną podważył prawidłowość zajętego przez Sąd I instancji w tym zakresie stanowiska, niemniej merytoryczne rozważenie tejże kwestii nie jest dopuszczalne przez pryzmat prawidłowego zastosowania się przez Sąd I instancji do dyspozycji art. 141 § 1 p.p.s.a., ale przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa materialnego, które wpływają na zespół uprawnień i obowiązków właściciela nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków. W złożonej skardze kasacyjnej wskazane przepisy nie zostały jednak objęte zakresem stawianego Sądowi I instancji zarzutu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.