II OSK 1950/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sp. z o. o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1963/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. O. D. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. D. O. D. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], którym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305), określono prowadzenie ewidencji zabytków znajdujących się na terenie działania Gminy - Miasta Płock. Skarżąca spółka sprecyzowała, że zaskarża powyższe zarządzenie w części dotyczącej ujęcia pod pozycją nr [...] Wykazu - tabeli ewidencyjnej zabytków, stanowiącego Załącznik nr [...] do ww. zarządzenia - "części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". Wymienionemu zarządzeniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 21, art. 22 ust. 4 i art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ujęcie pod pozycją nr [...] wykazu otoczenia (otuliny) zabytku, które nie jest wpisane do rejestru zabytków i nie stanowi zabytku, wobec czego nie powinno zostać zamieszczone w gminnej ewidencji zabytków. Odrzucając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza jej treści (zarzutów, wniosków i uzasadnienia) wskazuje, iż skarżąca spółka nie kwestionuje zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zarządzenia prowadzenia ewidencji zabytków nieruchomych znajdujących się na terenie działania Gminy – Miasta Płock, lecz czynność umieszczenia w niej (pod pozycją nr [...] Wykazu – tabeli ewidencyjnej zabytków, stanowiącego Załącznik nr [...] do ww. Zarządzenia) "części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". W konsekwencji należało przyjąć, zdaniem Sądu, że przedmiotem skargi spółki była czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Powoduje to, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi, organ administracji publicznej powinien był zostać wezwany do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu ww. czynności. Sąd podzielił pogląd organu, że spółka o ujęciu otuliny zespołu dworskiego w gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...] dowiedziała się w dniu doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z [...] czerwca 2011 r., tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. Powyższe postanowienie wskazywało bowiem, że teren lokalizacji budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, planowanym przez spółkę, figuruje w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] jako część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że skierowane przez spółkę w piśmie z [...] lipca 2011 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem ustawowy termin do wezwania Prezydenta Miasta Płocka do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu [...] czerwca 2011 r. Zachodziła zatem podstawa do odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła D. O. D. Sp. z o. o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wynikające z pominięcia, że przedmiotem zaskarżenia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, który jako odrębna kategoria wyraźnie wskazana w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. może być zaskarżony do sądu administracyjnego i nie obowiązuje w tym względzie czternastodniowy termin z art. 52 § 3 p.p.s.a., ewentualnie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie wynikające z pominięcia, że przedmiotem zaskarżenia jest akt podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 cyt. ustawy i nie obowiązuje także w tym względzie czternastodniowy termin z art. 52 § 3 p.p.s.a., - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, iż do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie art. 52 § 3 p.p.s.a., podczas gdy akt lub czynność polegające na ujęciu otoczenia zabytku w gminnej ewidencji zabytków jako niekierowane do indywidualnego podmiotu nie mieszczą się wprost w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepis ten może być do nich stosowany tylko a simili, ale wówczas bez rygoru wynikającego z art. 52 § 2 p.p.s.a., - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji braku rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ujęcie zabytkowej nieruchomości w ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy - Miasta Płock stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego skuteczność skargi D. O. D. Sp. z o.o. była uzależniona od oceny spełnienia przez stronę skarżącą wymagań określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego jednakże nie podziela. Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, że objęcie ochroną części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego w promieniu 100 m od granic tego zespołu (rozumiane jako nowe określenie przedmiotu ochrony), nastąpiło na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wobec czego nie było możliwe nadanie powyższemu działaniu organu gminy innej formy aniżeli ta, w której zostało ono faktycznie podjęte. W myśl art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest prowadzić gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 5 cyt. ustawy, w gminnej ewidencji zabytków, poza zabytkami nieruchomymi wpisanymi do rejestru oraz innymi zabytkami nieruchomymi znajdującymi się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, powinny zostać ujęte również inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wykonując wynikający z powyższego przepisu obowiązek, Prezydent Miasta Płocka w zarządzeniu nr [...] ustalił, że ewidencję zabytków stanowi wykaz – tabela ewidencyjna zabytków, stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 3) oraz że jej aktualizacja następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka, po uprzednim uzyskaniu akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla wprowadzonych w ewidencji zmian (§ 4). Określona w zarządzeniu nr [...] procedura nie stanowiła zmiany poprzedniego trybu wpisywania i skreślania zabytków nieruchomych z ewidencji, wynikającego z wcześniej obowiązującego zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka z [...] października 2004 r. nr [...], które również wskazywało, że zarówno wpisanie, jak i skreślenie zabytku z ewidencji, skutkujące wyłączeniem karty adresowej tego zabytku ze zbioru ewidencyjnego, następuje na podstawie odpowiedniego zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka. Należy mieć na uwadze, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posługuje się w tym zakresie sformułowaniem "wyznaczenie zabytku nieruchomego", co powoduje, że oceniając dopuszczalność skargi, Sąd I instancji powinien był ustalić w jakiej formie - w odniesieniu do obiektów zabytkowych znajdujących się na terenie Gminy – Miasta Płock – zrealizowana została przez Prezydenta Miasta Płocka wskazana kompetencja ustawowa. Od powyższych ustaleń Sąd I instancji nie mógł odstąpić, powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 października 2011 r. sygn. II SA/Kr 991/11, albowiem orzeczenie to zawierało stwierdzenia odnoszące się ściśle do rodzaju czynności ewidencyjnych podejmowanych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozważając przedmiot skargi D. O. D. Sp. z o.o., stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie skargą spółki objęte zostało zarządzenie Prezydenta Miasta Płocka z [...] kwietnia 2011 r. Nowe ustalenie zakresu ochrony parku dworskiego nie wynikało bowiem z określonej czynności materialno-technicznej tego organu, ale było konsekwencją nadania przez organ wykonawczy gminy odpowiedniej (spornej) treści załącznikowi do tego aktu. Nie miało w tym przypadku znaczenia to, że skarżący, kwestionując w skardze konkretny wpis ewidencyjny, nie podważał prawidłowości określonego w zarządzeniu sposobu i trybu ewidencjonowania zabytków na terenie Gminy – Miasta Płock. Istotne znaczenie przypisać bowiem należało temu, że przejaw działania organu gminy w zakresie pozostającym jednym z jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym), realizował się w szczególnej formie prawnej (zarządzenia prezydenta). Nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie Prezydenta Miasta Płocka w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków Gminy - Miasta Płock, stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym, stwierdzenie Sądu, że ustawowy termin do wezwania Prezydenta Miasta Płocka do usunięcia naruszenia prawa został w sprawie uchybiony, nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia skargi spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odstąpienie przez Sąd od merytorycznej kontroli legalności działania organu administracji w sytuacji, gdy nie zachodziły warunki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. czyniły zasadnymi te zarzuty skargi, w których strona skarżąca powołała się na naruszoną zasadę prawa do sądu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku.