VII SA/Wa 2652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] w dnia [...] lipca 2012r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia obiektu budynku biurowego (d. Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk) [...], ul. [...], II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części określone w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, Spółka) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej u.s.g.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] w części dotyczącej umieszczenia w tej ewidencji (pod pozycją [...],[...]) budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Na wypadek uznania przez Sąd, iż umieszczenie budynku wyżej opisanego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wniosła skargę na czynność Prezydenta [...] polegającą na umieszczeniu ww. budynku w ewidencji zabytków Miasta [...]. Zaskarżonemu zarządzeniu (względnie czynności) skarżąca zarzucając : -) naruszenie art. 22 ust.4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, dalej ustawa o ochronie zabytków) poprzez ujęcie budynku położonego przy ul. [...] w [...] w gminnej ewidencji zabytków, -) naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez przyjęcie, że nieruchomość spełnia kryteria określone w tym przepisie wniosła o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej umieszczenia budynku położonego w [...] przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków, ewentualnie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skarżąca wywiodła, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474, dalej ustawa nowelizacyjna) w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał przekazać Prezydentowi [...] dwa wykazy zabytków : (1) wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy nowelizacyjnej oraz (2) wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przekazanie nastąpiło [...] lipca 2010 r., przy czym budynek przy ul. [...] został oznaczony jako lit. "PW", tj. przeznaczony do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w konsekwencji znalazł się w drugim spośród wyżej wymienionych wykazów. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, na mocy zarządzenia nr [...] r. z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent [...] założył ewidencje zabytków Miasta [...], w której uwzględniono nieruchomość skarżącej. Autor skargi wskazał, że Spółka powzięła wiadomość o dokonanym wpisie w gminnej ewidencji zabytków w dniu [...] lipca 2012 r. – eksplorując zasoby internetowe. W związku z powyższym Spółka wezwała Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków, przy czym Prezydent [...] nie odpowiedział na wezwanie. W dalszej części skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków, wskazując, iż nieruchomość nie spełnia żadnego z warunków określonych w przepisie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. W szczególności skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość nie zawiera się również w zakresie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W skardze podkreślono, że przed wpisaniem obiektu do gminnej ewidencji zabytków oba organy powinny osiągnąć w tym zakresie porozumienie. Nadto fakt osiągnięcia takiego porozumienia powinien być przez organ należycie udokumentowany. Zaznaczono również, iż uznanie nieruchomości przy ul. [...], do trzeciej kategorii, określonej w art. 22 ust. 5 pkt 3, tj. uznanie jej za "inny zabytek nieruchomy wyznaczony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków" stoi w oczywistej sprzeczności z przyjętym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznaczeniem tego obiektu symbolem "PW" – zabytki przeznaczone do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zadaniem skarżącej umieszczenie budynku przy ul. [...] przez Prezydenta [...] w wykazie gminnej ewidencji dokonane zostało z naruszeniem art. 22 ust. 5 oraz z naruszeniem art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, albowiem w stosunku do nieruchomości nie przedstawiono analizy, która doprowadziłaby do konkluzji, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zabytek. W rezultacie skarżąca wskazała, że posiada interes prawny dochodzenia swoich praw, gdyż umieszczenie ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, spowodowało ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego Spółce tytułu prawnego do gruntu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że nieruchomość została wyznaczona do ujęcia w GEZ (gminnej ewidencji zabytków), zatem należy do kategorii wymienionej w art. 22 ust. 5 tiret trzecie ustawy o ochronie zabytków, Do czasu założenia GEZ, nieruchomość ujęta była w wykazie sporządzonym i przekazanym Miastu [...] przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 7 ustawy nowelizacyjnej. Wskazał również, że jako organ stoi na stanowisku, iż ramach niniejszej ustawy nie jest dopuszczalne badanie przez sąd administracyjny przesłanek materialnych do zakwalifikowania obiektu jako zabytku w rozumieniu powołanej ustawy, czyli kwestii posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Podkreślił, że nie podziela poglądów co do konieczności przeprowadzenia wszechstronnych badań w celu ustalenia tych wartości przed ujęciem obiektu w GEZ, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała ani swego interesu prawnego w kwestionowaniu Zarządzenia nr [...] w kontekście podstawy skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w kontekście alternatywnej podstawy skargi, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie organ w szczególności zaakcentował, iż skutek włączenia do GEZ przewidziany w art. 19 ust. 1 a pkt 2) ustawy o ochronie zabytków nie może być uznany za godzący w sferę prawną właściciela obiektu. Nie stanowi on sam w sobie władczej ingerencji w sytuację prawną właściciela obiektu zabytkowego. W podsumowaniu odpowiedzi na skargę zaznaczono, że Spółka wobec braku wykazania interesu prawnego, nie posiada legitymacji na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. Jako kompletne akta administracyjne Prezydent Miasta [...] nadesłał odpis zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz kartę adresową obiektu, wyjaśniając przy tym, że załącznik do powyższego zarządzenia został umieszczony w formie elektronicznej na płycie CD ze względu na swoją objętość (661 stron dokumentu papierowego). Uwzględniając wniosek skarżącej, sąd dopuścił i przeprowadził dowód : 1) z pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znak [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącego zasad tworzenia i prowadzenia gminnej ewidencji zabytków na okoliczność właściwej wykładni przesłanek dotyczących umieszczania obiektów w gminnej ewidencji zabytków, określonych w znowelizowanej ustawie; 2) opinii z zakresu historii sztuki z dnia [...] marca 2013 r. autorstwa prof. dr hab. M. L. na okoliczność wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] dotyczyła działania Prezydenta Miasta [...] jako wydanego Zarządzenia, którego treścią było założenie ewidencji zabytków Miasta [...]. Lista zawierająca gminną ewidencję zabytków stanowi załącznik do zarządzenia. Zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, stanowiący o możliwości wyznaczenia przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Akt ten władczo wkracza w zespól uprawnień właściciela zabytku objętego takim wpisem. Z takim przedmiotem postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wpis do Wykazu pod nr [...],[...] dotyczy nieruchomości – budynku położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej Spółki. Wpis ten powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, stanowi o tym pkt 1 a ustawy o ochronie zabytków, według treści którego w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. Są to działania wkraczające w prawo własności. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka (według twierdzeń skarżącej) ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i organy nadzoru konserwatorskiego zajmowały się już nieruchomością w trakcie postępowania uzgodnieniowego, nadto uzgodniły decyzję zezwalającą m.in. na wyburzenie i wybudowanie nowego budynku (postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.) Powyższe wskazuje zatem, że wpis do Wykazu wkracza w uprawnienia właścicielskie Spółki, przez co w ocenie sądu istnieje wykazany interes prawny skarżącej wymagany art. 101 ust, 1 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Spółka wypełniła też przesłankę legitymacji procesowej odnoszącą się do bezskutecznego wezwania naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 tej ustawy. Wezwanie to może być złożone w każdym czasie. Musi ono jednak być bezskuteczne. W sprawie niniejszej Spółka jako użytkownik wieczysty wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia prawa pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu), nie mniej nie uzyskała odpowiedzi na złożone pismo. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. W rezultacie sąd przyjął, że Zarządzenie Prezydenta Miasta [...], stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), tym samym do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1950/12, postanowienie z dnia 14 września 2012 r., które sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Skarga jest zasadna, co w rezultacie skutkowało stwierdzeniem nieważności zarządzenia nr [...]. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk) [...], ul. [...]. Po pierwsze co częściowo wskazano już powyżej, sąd nie podziela stanowiska organu, iż strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia Zarządzenia nr [...]. Prezydenta Miasta [...]. Jeszcze raz zwrócić uwagę należy, że wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, wynikające z przepisów prawa budowlanego. Po drugie wydanie Zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w załączniku - wpisu obiektu przy ul. [...] było niezgodne z przepisem art. 3 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem słusznie wskazuje skarżąca, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5 , w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt. 3) ustawy o ochronie zabytków wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy). Niewątpliwie oznacza to działanie organu jednostki samorządu gminnego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego. Stanowisko organu współdziałającego, powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator zabytków. Z odpowiedzi na skargę oraz przesłanych do sądu przez organ dokumentów (karty adresowej oraz odpisu Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], pisma k-31 oraz płyty CD), nie wynika aby przed wydaniem zaskarżonego Zarządzenia, Prezydent [...] współdziałał z wojewódzkim konserwatorem zabytków np. prowadził jakąkolwiek korespondencję, a nawet czy występował do wojewódzkiego konserwatora zabytków o zajęcie stanowiska. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Spółki, że za wymagane porozumienie czy współdziałanie nie może być uznane umieszczenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków budynku przy ul. [...] w jednym z dwóch wykazów, o których mowa w art. 7 ustawy nowelizacyjnej, tj. w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Słusznie wskazuje skarżąca, że zabytki przeznaczone do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (oznaczone symbolem "PW"), tak jak budynek przy ul. [...] pozostają poza zakresem art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. Nie ulega wątpliwości, że dopiero wpisanie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków spowodowałoby ujęcie go również w gminnej ewidencji zabytków. W tej sytuacji zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej, że obiekt przy ul. [...] posiada status obiektu planowanego do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w którym został oznaczony symbolem "PW". Wobec powyższego za nieuprawione należy uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nieruchomość przy ul. [...], została wyznaczona do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zatem należy do kategorii wymienionej w art. 22 ust. 5 tiret trzecie ustawy o ochronie zabytków. Również skład orzekający nie zgadza się z twierdzeniem organu, że w zaistniałym stanie faktycznym można było dokonać wpisu obiektu, który nie został zakwalifikowany jako zabytek, bez ustalenia bądź analiz czy badań w tym przedmiocie. Takie stanowisko organu jest niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu przy ul. [...] stanowiło dowolne działanie organu. Działanie to miało miejsce po zamianie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanej w dniu [...] czerwca 2010r. na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010r. (Dz. U. nr 75, poz. 474), gdzie gminna ewidencja zabytków otrzymała inne, mocniejsze znaczenie prawne. Ewidencja ta służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 ustawy). Wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy. W tych warunkach należało stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa przez organ wydający Zarządzenie w części dotyczącej wpisu pod nr [...] w załączniku do Zarządzenia, zaś skarga okazała się uzasadniona. Wobec tego uznając, że doszło do naruszenia prawa zaskarżonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do Zarządzenia obiektu budynku biurowego (d. Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk) [...], ul. [...], Sąd wydał wyrok stwierdzający nieważność aktu, jak w pkt 1) wyroku na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W pkt II orzeczenia rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.