II OSK 78/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 572/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 572/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 marca 2014 r. na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. G., ustalono, że od strony drogi gminnej nr [...], w pasie terenu przeznaczonym w planie miejscowym pod poszerzenie drogi gminnej, w odległości ok. od 1,2 m do 2,1 m od krawędzi jezdni, zostało zrealizowane ogrodzenie działki nr ewid. [...] i częściowo działki nr ewid. [...], wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych, słupki zabetonowane w ziemi, przęsła betonowe, zasuwane między słupami o wysokości ok. 1,7 m. Całkowita długość ogrodzenia wynosi ok. 53 m. Inwestorem przedmiotowego ogrodzenia jest J. K. i zostało ono wykonane zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w Kielcach w dniu 9 sierpnia 2013 r., w stosunku do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane), nakazał J. K. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. G., od strony drogi gminnej nr [...], wykonanego z prefabrykowanych elementów betonowych zasuniętych między słupki o łącznej długości ok. 53 m. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko organu powiatowego o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że wykonanie robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem i przy braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza co do zasady fakt, że roboty budowlane były wykonywane samowolnie. Nie wyklucza to jednak sytuacji, że będzie konieczne wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z przepisami, a zatem w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w niniejszej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego było wykonanie ogrodzenia w sposób istotnie odbiegający od przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - w tym wypadku uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...]. Zgodnie z § 31 ust. 3 tego planu na terenie oznaczonym symbolem 1.KDL.4 obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń trwałych. Organ stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie posiada cechy trwałości z uwagi na materiał, z którego zostało wykonane (prefabrykowane elementy betonowe) oraz sposób jego wykonania (zakotwienie w ziemi). Dodatkowo zgodnie z § 2 pkt 5 lit. e na terenach objętych planem ogrodzenia należy realizować z materiałów pochodzenia naturalnego (drewno, kamień, itp.), metalu, kutego metalu, obowiązuje zakaz stosowania do realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych od strony dróg publicznych, zaś droga oznaczona symbolem 1.KDL.4 - tereny dróg publicznych klasy - L, według ustaleń planu jest drogą publiczną. Organ odwoławczy wskazał za organem I instancji, że z uwagi na istotne naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. nie jest możliwie doprowadzenie przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało orzeczenie jego rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. K., zarzucając organowi naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 30 ust. 5 i 6 w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że pomimo niezłożenia przez organ sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych organ ten pozostaje uprawniony, po wykonaniu tych robót, do wszczęcia procedury na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego; 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że J. K. dokonał wybudowania ogrodzenia w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...]; 3. prawa materialnego - § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...] poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że droga przebiegająca wzdłuż posesji skarżącego pozostaje drogą publiczną, a zatem istnieje zakaz stosowania do realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych; 4. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności do faktu dokonania zgłoszenia robót budowlanych; 5. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a. poprzez niewystąpienie do Starosty Kieleckiego w celu ustalenia przyczyn niezłożenia sprzeciwu od zgłoszonych robót budowlanych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał stan faktyczny sprawy za prawidłowo ustalony. Wskazał, że skarżący zrealizował ogrodzenie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia 8 sierpnia 2013 r. a właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszonych robót niewymagających pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił jednocześnie, że prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bądź też podjęciu innych decyzji przez organ w oparciu o ww. przepisy. Przypomniał, że podstawę prawną działania organu stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mający zastosowanie do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1) wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych m.in. w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...] (Dz. Urz. Woj. Św. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]): § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e zakazującego stosowania do realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych od strony dróg publicznych (czyli takich, jakie wykonał skarżący), oraz § 31 ust. 3 pkt 2 zakazującego lokalizacji jakichkolwiek trwałych ogrodzeń w granicach terenów wyznaczonych jako tereny dróg publicznych klasy – L. Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do tego, czy droga na działce nr [...] (nr drogi [...]) stanowi drogę publiczną. Wskazał, że jak wynika z "informacji o działce" opartej o zapisy w ewidencji gruntów działka ta stanowi własność Gminy G. i została oznaczona jako droga. Droga położona na działce nr [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych klasy – L z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...] i otrzymała oznaczenie 1.KDL.4. Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowi ona drogę publiczną. Za bezsporne Sąd uznał, że ogrodzenie zrealizowane przez skarżącego znajduje się w pasie terenu wyznaczonego w planie miejscowym pod drogę publiczną 1.KDL.4 i przewidzianym pod poszerzenie tej drogi. Wobec ustaleń planu bez znaczenia prawnego pozostaje argumentacja skargi, że "żadne działania w tym kierunku nie zostały podjęte". W konkluzji Sąd uznał za prawidłowe zarówno wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jak i orzeczenie o nakazie rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Zarzucił on Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego: – art. 30 ust. 5 i 6 w zw. z art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pomimo niezłożenia przez organ sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, organ ten pozostaje uprawniony, po wykonaniu tych robót, do wszczęcia procedury na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego; – § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...] poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że droga przebiegająca wzdłuż posesji skarżącego nosi status drogi publicznej, co powoduje obowiązek zastosowania zakazu realizacji ogrodzeń prefabrykowanych przęseł betonowych; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; – art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wystąpiły do Starosty Kieleckiego celem ustalenia przyczyn niezłożenia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych i tym samym naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o: 1) uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. i umorzenie postępowania organu I instancji, ewentualnie: 2) uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w sytuacji niewniesienia przez właściwy organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 8 sierpnia 2013 r. Podniósł, że nawet przy założeniu, że planowana przez skarżącego budowa była sprzeczna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...], to stan niezgodności istniał już w momencie zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia. Wobec tego organ architektoniczno-budowlany powinien złożyć sprzeciw w określonym terminie a jego brak oznaczał przyznanie skarżącemu uprawnienia do rozpoczęcia działania budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ I instancji nie miał więc prawa do wszczęcia procedury na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, gdyż decyzję tę wydał w oparciu o stan faktyczny i prawny, który nie uległ zmianie od momentu zgłoszenia zamiaru budowy przez skarżącego (w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw). Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że nakaz rozbiórki ogrodzenia spowoduje powstanie po jego stronie szkód majątkowych. Wskazał, że poniósł koszty związane z budową, czego można było uniknąć, gdyby organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw w wymaganym terminie. W efekcie w sytuacji utrzymania w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia skarżący poniesie szkody wskutek zaniechania organu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucił także, że Sąd bezzasadne przyjął ustalenia organów obu instancji odnoszące się do statusu drogi, przy której zostało postawione ogrodzenie, jako drogi publicznej. Wskazał, że w zebranym materiale dowodowym brakuje dokumentów pozwalających ustalić status tej drogi, a zatem nie można z góry uznać jej za drogę publiczną i wysnuć konkluzję, że w niniejszej sprawie zastosowane znajdzie zakaz realizacji ogrodzeń prefabrykowanych przęseł betonowych. Wskazał, że wspomniany zakaz nie będzie obowiązywać w stosunku do drogi wewnętrznej (którą może okazać się przedmiotowa droga). Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że Sąd I instancji wadliwie nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem organ I instancji naruszył wymienione przepisy, bowiem nie ustalił, do jakiej kategorii drogi i na jakiej podstawie dokonano kwalifikacji drogi przebiegającej wzdłuż nieruchomości skarżącego, a mimo to uznał ją za drogę publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy obu instancji z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. nie wyjaśniły przyczyny niezłożenia przez Starostę Kieleckiego sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych (nie zwróciły się w tym celu do ww. organu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało ocenić, czy doszło do naruszenia pierwszych z przywołanych wyżej przepisów, bo jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie i niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia właściwe zbadanie, czy w sprawie został trafnie zastosowany przepis prawa materialnego. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo uznał ustalony przez organy stan faktyczny sprawy za ustalony prawidłowo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do uznania, że droga przebiegająca wzdłuż jego nieruchomości, przy której wybudował on sporne ogrodzenie, jest drogą publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zagadnienie statusu prawnego powyższej drogi nie budzi tego rodzaju wątpliwości. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy Informacji o działce działka oznaczona nr [...] stanowi własność Gminy G. i została oznaczona jako droga. Oczywiście dokument ten sam w sobie nie może stanowić potwierdzenia, że przedmiotowa droga ma status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej: ustawa o drogach publicznych). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zapewne zatem dokumentem, który zdaniem skarżącego pozwoliłby ustalić status drogi przebiegającej wzdłuż spornego ogrodzenia, byłaby stosowna uchwała o zaliczeniu tej konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych. Brak w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wskazanej uchwały nie podważa jednak dokonanych przez organy ustaleń i nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez nie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że jak stanowi art. 10 ust. 3 pkt 2 (a przed dniem 9 grudnia 2003 r. - art. 10 ust. 3a pkt 2) ustawy o drogach publicznych numery drogom gminnym, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają zarządy województw. W niniejszej sprawie droga usytuowana na działce nr [...] taki numer posiada - [...], co potwierdza status przedmiotowej drogi jako drogi gminnej. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ww. numer został nadany uchwałą nr 106/03 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa świętokrzyskiego (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 202, poz. 1855). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...] prawidłowo zatem określono, że droga położona na działce nr [...] oznaczona symbolem 1.KDL.4 - tereny dróg publicznych klasy - L, jest drogą publiczną. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnośnie zaś do drugiego zarzutu naruszenia prawa procesowego wyjaśnić trzeba autorowi skargi kasacyjnej, że brak jest podstaw prawnych do występowania przez organ administracji publicznej do właściwego starosty z wnioskiem o ustalenie przyczyn niewydania określonego rozstrzygnięcia, tj. niewniesienia sprzeciwu do zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych. Fakt, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie zwróciły się do Starosty Kieleckiego z tego rodzaju żądaniem, w żadnej mierze nie może stanowić o naruszeniu art. 8 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wystarczające było jedynie ustalenie, że w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych starosta nie wniósł sprzeciwu, bez konieczności wyjaśniania przyczyn takiego stanowiska organu. Przesądziwszy, że stan faktyczny, który przyjął Sąd I instancji za podstawę orzekania, został ustalony prawidłowo, odnieść należy się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. I tak, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. [...]. Skoro jak wyżej wyjaśniono, droga przebiegająca wzdłuż nieruchomości skarżącego kasacyjnie ma status drogi publicznej (jest drogą gminną), to niewątpliwie budowa ogrodzenia od strony tej drogi musiała podlegać ocenie również pod kątem stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e oraz § 31 ust. 3 pkt 2. W tym zakresie nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący nie kwestionuje samych ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie do zgodności wykonanych robót budowlanych z przywołanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej kwestii organy trafnie oceniły, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane z naruszeniem § 4 ust. 6 pkt 5 lit. e - zakazującego stosowania do realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych od strony dróg publicznych, oraz § 31 ust. 3 pkt 2 planu - zakazującego lokalizacji jakichkolwiek trwałych ogrodzeń w granicach terenów wyznaczonych jako tereny dróg publicznych klasy – L. I w końcu wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że prawidłowe było wszczęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor zrealizował roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie i przy braku sprzeciwu organu, ale wykonał je w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa (tu: zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w przewidzianym prawem terminie oznacza w istocie udzielenie zgody na realizację planowanej inwestycji określonej w zgłoszeniu i stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty. Mając jednak na uwadze, że takie działanie organu nie przybiera formy decyzji czy postanowienia, nie jest możliwa jego weryfikacja w prawem przewidzianej formie (np. w drodze stwierdzenia nieważności). W tej sytuacji, dopuszczając możliwość błędu organu w niewniesieniu sprzeciwu, przewidzieć należało inny sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że błąd organu architektoniczno-budowlanego polegający na wadliwym niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia prawa, jakie następuje wskutek wykonania tych robót. Instytucja postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego służy właśnie między innymi sanowaniu skutecznie dokonanego zgłoszenia, a jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że powyższe stanowisko skarżący kasacyjnie może odczytywać jako krzywdzące. W pełni zrozumiałe jest bowiem, że działając w zaufaniu do organu administracji publicznej przystąpił do realizacji robót budowlanych. Poniesionych z tego tytułu kosztów istotnie można było uniknąć i nie budować spornego ogrodzenia, gdyby Starosta Kielecki wniósł sprzeciw. Pamiętać jednak należy, że prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest wyjątkiem od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Celem ustawodawcy przy regulacji trybu zgłoszenia było zatem uproszczenie i przyspieszenie procesu budowlanego przy założeniu braku potrzeby akceptacji zgłoszenia tych robót w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Korzyść inwestora w postaci przyspieszenia realizacji inwestycji nie jest jednak wartością naczelną, osiąganą kosztem interesu publicznego, w którym niewątpliwie leży realizacja robót budowlanych w sposób zgodny z prawem, w tym z przepisami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, jak wyjaśniono wcześniej, prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się z pewnym ryzykiem, albowiem ich prowadzenie w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.