II SA/Kr 934/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wskutek zgłoszenia wniesionego do Starosty T. w Z. 11 lutego 2014 r. dotyczącego budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24,9 m2, organ I instancji postanowieniem z 24 lutego 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. W dniu 28 lutego 2014 r. do Starosty T. wpłynęło pismo uzupełniające wniosek zgłoszenia z 11 lutego 2014 r. W dokumencie inwestor złożył wyjaśnienia informując miedzy innymi, że dla przedmiotowego obszaru w Powiatowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym brak mapy sytuacyjno -wysokościowej, której żądał organ, a działka jak również jej sąsiedztwo jest niezabudowane. W odpowiedzi na wykazanie zgodności zamierzenia z definicją § 3 pkt 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie celu jakiemu będzie służyła budowa dwóch budynków gospodarczych oraz czy na działce na której planowane jest zamierzenie lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie istnieje budynek wymieniony w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, odwołujący nadmienił, że budowa parterowych budynków gospodarczych będzie służyć do niezawodnego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania narzędzi służących mieszkańcom budynku mieszkalnego inwestora. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowe budynki nie będę związane z produkcją rolną ani nie będą stanowiły uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Decyzją z 5 marca 2014 r. znak: [....] Starosta T. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych o pow. 24,9m2 działce nr [....] położonych w miejscowości G. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 30 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że zgłaszający w odpowiedzi na postanowienie z 24 lutego 2014 r. wzywające do uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów nie przedłożył kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej z naniesionymi budynkami gospodarczymi, ich wymiarami i lokalizacją co uniemożliwia dokonania oceny zgodności zgłoszonego zamierzenia z obowiązującymi przepisami, a więc nie spełnił w pełnym zakresie nałożonego postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto inwestycja narusza § 3 pkt 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowe zamierzenie usytuowano w terenie niezabudowanym, dlatego nie będzie służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego i ich otoczeniu, nie będzie uzupełniać również zabudowy zagrodowej, co jest niezgodne z definicją budynku gospodarczego wyjaśnioną w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W terminie wynikającym z art. 129 § 2 K.p.a. J.Z. wniósł odwołanie od powyżej decyzji. Odwołujący się zakwestionował stwierdzenie organu, że inwestycja narusza § 3 pkt 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że przytoczona przez Starostę T. podstawa prawna nie definiuje lokalizacji budynku gospodarczego, a jedynie jego przeznaczenie. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: [....] , po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Starosty T. z 5 marca 2014 r. znak: [....] , o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych o powierzchni 24,9 m2 działce nr [....] położonych w miejscowości G. , Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wniesiony przez organ I instancji sprzeciw jest słuszny i odpowiada prawu. Przedmiotem zgłoszenia jest budowa 2 wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24,9 m2 - na działce nr [....] - w miejscowości G. Z załączonej do zgłoszenia kserokopii mapy ewidencyjnej wynika, że ww. działka stanowi grunt rolny i zarówno ona jak i jej sąsiedztwo jest niezabudowane. W myśl art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29-31 ustawy, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko w nim wymienione roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa "wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki". Zaznaczono, że Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. W treści § 3 pkt 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało w nim zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Definicja ta nie stanowi zatem definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, pojęcie budynku gospodarczego, należy interpretować jako budynku dodatkowego, pomocniczego, służącego mieszkańcom, użytkowanego w celu magazynowania, przechowywania sprzętu, towaru, zapasów, wykonywania prostych prac warsztatowych. Pojęcie budynku gospodarczego pojawia się w art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Oznacza to, że pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest pojęciem węższym, niż to wynika z jego językowego brzmienia. Budowa dwóch bardzo podobnych do siebie budynków, zlokalizowanych w bliskiej odległości od siebie, poddaje w wątpliwość składane przez inwestora deklaracje, ze budynki te będą na potrzeby, bliżej nie określonego z miejsca budynku mieszkalnego. Inwestor nie wskazał jaki to rodzaj prac warsztatowych, czy rodzaj przechowywanego sprzętu, narzędzi służących mieszkańcom budynku, gdy budynek ten znajduje się w znacznej odległości, wymaga budowy 2 budynków gospodarczych. Również forma architektoniczna, wysokość (8,38 metra) projektowanych budynków, budzi wątpliwość organu odwoławczego, że obiekty te będą pełnić funkcję związaną z gospodarstwem. Powyższe potwierdza przypuszczenie organu, że zamiarem inwestora jest budowa na terenie niezabudowanym 2 budynków, których funkcja związana będzie z rekreacją. Wojewoda podniósł, że obowiązek nałożony na inwestora postanowieniem z 24 lutego 2014 r. w zakresie pkt 2 tj. przedłożenia kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej, z naniesionymi budynkami gospodarczymi, ich wymiarami i lokalizacją nie był zasadny. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.Z. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione przez niego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzucił decyzjom obu instancji rażące naruszenie przepisów prawa, zarówno ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), jak również Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że budowa budynków gospodarczych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił budowy od rodzaju terenów w jakich zostaną wzniesione, odległości od budynków mieszkalnych, w którym mieszkają przyszli użytkownicy planowanych budynków gospodarczych, jak i również formy architektonicznej takiego budynku. Jedynymi kryteriami w przytoczonej ustawie jest powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego jak i również ich ilość na działce. W art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podano zakres informacji jakie należy przedstawić w zgłoszeniu tj.: rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie nakazuje precyzowania zarówno robót ani narzędzi, które będą przechowywane w budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W tej sprawie nie występuje żadna wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Obie jednak decyzje zawierają uchybienia, które uzasadniają ich uchylenie. Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) niektóre roboty budowlane można wykonywać po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Procedura ta, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obejmuje także budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W tej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych każdy o powierzchni 24,9 m2 na działce nr [....] w miejscowości G. Organy obu instancji uznały zaś, że to zgłoszenie tylko pozornie dotyczy budowy parterowych budynków gospodarczych, a w istocie obejmuje budowę dwóch budynków przeznaczonych na cele rekreacji. Takie zaś przeznaczenie tych budynków uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Budowa budynków rekreacyjnych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organy na uzasadnienie swojego poglądu podały, że: po pierwsze, budynek gospodarczy ma charakter pomocniczy wobec mieszkańców innego budynków (głównego), a w tej sprawie nie wiadomo, gdzie mieszkają owi mieszkańcy (wnioskodawca) i jaki rodzaj działalności będzie wykonywany w tych budynkach. Po drugie, działka nr [....] jest niezabudowana. Po trzecie, wysokość projektowanych budynków (ponad 8 metrów) pozwala wątpić na ich zagospodarowanie na funkcje związane z rolnictwem. W ocenie Sądu tak podane uzasadnienie do decyzji o wniesieniu sprzeciwu jak i decyzji utrzymującej przeciw w tej sprawie - nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu pomiędzy skarżącym a organami dotyczy zakwalifikowania budynków zgłoszonych przez inwestora jako budynków gospodarczych. Przede wszystkim analiza charakteru robót budowlanych nie może opierać się na przypuszczeniach co do potencjalnego zamiaru inwestora wykorzystania wybudowanego obiektu budowlanego. To z wniosku inwestora, ewentualnie uzupełnienia tego wniosku należy ustalić charakter i rodzaj robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać. Definicję budynku gospodarczego zawiera § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póxn. zm.). Przepis ten stanowi, że przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Jak wynika z pisma inwestora z dnia 28 lutego 2014 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 12), inwestor wyjaśniając na żądanie organu I instancji charakter przeznaczenia zgłoszonych budynków wskazał, że będą one wykorzystywane przez niego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania narzędzi służących mieszkańcom budynku mieszkalnego inwestora. Na rozprawie skarżący dodatkowo wyjaśnił, że w miejscowości G. znajduje się część jego gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 3,8 ha i te budynki będą wykorzystywane na potrzeby prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto budynek zamieszkania wnioskodawcy zlokalizowany jest w odległości ok. 4 kilometrów od projektowanych budynków gospodarczych. W ocenie Sądu już wyjaśnienia skarżącego złożonego w toku postępowania administracyjnego powinny być potraktowane jako uzasadniające wykorzystywanie tych budynków jako budynków gospodarczych. Jak bowiem wynika z powołanej definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek gospodarczy to między innymi budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, a tak wyjaśnił to wnioskodawca w swoim zgłoszeniu. Ponadto podanie przez inwestora, że w tych budynkach będą przechowywane narzędzia służące mieszkańcom budynku mieszkalnego inwestora także staje się uzasadnione, jeżeli zważy się, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, a część tego gospodarstwa zlokalizowana jest w miejscowości G. i w odległości ok. 4 kilometrów od miejsca zamieszkania (budynków gospodarstwa rolnego) inwestora. W takich okolicznościach prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej uzasadnione byłoby pozostawianiem narzędzi służących inwestorowi jako rolnikowi i ewentualnie innym członkom rodziny inwestora pomagającym mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego w wybudowanych budynkach gospodarczych. Ponadto należy wskazać, że skoro inwestor złożył wyjaśnienie co do charakteru przeznaczenia budynków gospodarczych i to wyjaśnienie dokładnie odpowiada definicji zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – to organy administracji albo powinny ponownie zwrócić się do inwestora o dodatkowe złożenie wyjaśnień, albo dokonać oceny tak złożonych wyjaśnień w związku z definicją zawartą w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia. Nie było zaś dopuszczalnym w tej sprawie z jednej strony uznanie, że wyjaśnienia inwestora nie potwierdzają zamiaru wybudowania budynków gospodarczych, a z drugiej strony brak dalszego wyjaśniania tych okoliczności. Stosowanie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek złożenia brakujących dokumentów lub udzielenia niezbędnych wyjaśnień i z tego przepisu nie wynika, aby takie postanowienie mogło być wydane tylko jeden raz. Organ ma możliwość wydania także kolejnego postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli istotne okoliczności zgłoszenia nie zostały wyjaśnione, a inwestor za pierwszym razem nie został wezwany o ich wyjaśnienie lub to wyjaśnienie jest niepełne. W tak zakreślonym dla wnioskodawcy okresie do udzielenia wyjaśnienia organowi nie biegnie 30-dniowy termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Skoro jednak w tej sprawie organ I instancji nie badał ani charakteru "niezawodowych prac warsztatowych", ani "przechowywania narzędzi służących mieszkańcom budynku mieszkalnego inwestora", to nie można braku polegającego na ewentualnym nie dopytaniu w tym zakresie skarżącego obciążać osobę dokonującą zgłoszenia. Za ewentualne nieprecyzyjne ustalenia organu nie może ponosić odpowiedzialność strona wnioskująca. Tym samym w okolicznościach tej sprawy należy przyjąć, że charakter zamierzanych przez inwestora prac pozwala na uznanie, że projektowane budynki będą miały charakter budynków gospodarczych. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów organu II instancji dotyczących zakwalifikowania przedmiotowych budynków, to Sąd także ich nie podziela. Jak bowiem wynika z przytaczanej już definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, budynek gospodarczy to budynek także służący rekreacji indywidualnej. W żadnych zakresie organy nie wykazały, aby potencjalnie przyjmowana przez nie rekreacja (jako sposób wykorzystywania zgłoszonych budynków) nie miałaby służyć rekreacji indywidualnej. Okoliczność, że działka nr [....] jest niezabudowana także nie pozwala na uznanie niedopuszczalności wybudowania na niej budynków gospodarczych. Również wysokość takich budynków nie może uzasadniać wniesienie sprzeciwu, jeżeli są to budynki parterowe. Zgłoszenie inwestora dotyczy zaś jedynie budowy tylko gospodarczych budynków parterowych. Orzecznictwo sądowe definiując zakres stosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skupia się na ustawowych przesłankach zawartych w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 807/12, opub. w LEX nr 1248617, stwierdził, że "w świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/09, opub. w LEX nr 574323 zajął stanowisko zgodnie z którym "w świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Przy czym koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy". Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że skoro zgłoszona budowa dwóch budynków gospodarczych spełnia kryteria wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to nie było uzasadnionym wnoszenie sprzeciwu co do takiego zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (błędna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Taka zaś wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z upływem terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wynoszącym 30 dni liczone od daty dokonania zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych przez inwestora oraz wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji zawierającej sprzeciw wobec tego zgłoszenia i decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy ten sprzeciw - w przypadku uprawomocnienia się tego wyroku dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego co do badania prawidłowości wniosku inwestora z dnia 11 lutego 2014 r. nie ma podstaw prawnych. Sąd informuje ponadto inwestora, że dokonane przez niego zgłoszenie dotyczy wybudowania tylko budynków gospodarczych, a nie innych budynków i ewentualna zmiana ich przeznaczenia wymaga przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. Wstrzymano wykonywanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.