I OSK 636/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 744/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 744/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Szkoły Głównej Handlowej z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komisji Stypendialnej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie z [...] listopada 2013 r. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Odwoławcza Komisja Stypendialna Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 173 ust. 1 pkt 3 oraz art. 175 ust. 3 i 4 i art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w związku z Regulaminem ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej oraz przyznawania miejsc w domach studenta, stanowiącym załącznik do Zarządzenia Rektora Szkoły Głównej Handlowej nr 43 z dnia 30 września 2011 r. odmówiła przyznania Markowi Lachowiczowi stypendium rektora na semestr zimowy roku akademickiego 2013/2014 z powodu nieprzekroczenia progu punktowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. L. złożył w dniu 21 października 2013 r. wniosek o przyznanie stypendium rektora na semestr zimowy roku akademickiego 2013/2014. Komisja Stypendialna Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówiła przyznania stypendium z powodu nieprzekroczenia progu punktowego. W związku z niekorzystną dla siebie decyzją, M. L. w dniu 6 grudnia 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o stypendium rektora, podnosząc, że Komisja Stypendialna błędnie obliczyła średnią stypendialną. Odwoławcza Komisja Stypendialna, po rozpatrzeniu sprawy, w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającej przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia, wskazała, że zgodnie z § 27 ust. 1 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej oraz przyznawania miejsc w domach studenta, stanowiący załącznik do Zarządzenia Rektora Szkoły Głównej Handlowej nr 43 z dnia 30 września 2011 r. dla każdego studenta, który złożył wniosek oblicza się liczbę punktów rankingowych (dalej: PR) do stypendium rektora jako sumę liczby punktów za wysoką średnią stypendialną, liczby punktów za osiągnięcia naukowe oraz liczby punktów za osiągnięcia sportowe. Średnią stypendialną, która jest brana pod uwagę w procedurze przyznawania stypendium rektora, wylicza się w oparciu o liczbę punktów ECTS, ocenę końcową studenta oraz tzw. czynnik korygujący dla każdego z realizowanych przedmiotów. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w semestrze letnim roku akademickiego 2012/2013 wnioskodawca zrealizował 14 przedmiotów za 51 punktów ECTS, które wzięto pod uwagę przy obliczaniu średniej stypendialnej, zgodnie z przepisami Regulaminu. Wnioskodawca uzyskał średnią stypendialną w wysokości 4.286179, która przełożyła się na 28.6179 punktów rankingowych za wysoką średnią. Ponadto ustalono, że w przedmiotowym semestrze wnioskodawca nie odnotował żadnych punktowanych osiągnięć naukowych lub sportowych, w związku z czym za te składowe nie przyznano punktów rankingowych. Tym samym student uzyskał łącznie 28,6179 PR i z takim wynikiem wziął udział w procedurze przyznawania stypendium rektora. Próg stypendialny właściwy dla grupy wnioskodawcy wyniósł 39,2524 punktów rankingowych. Jest to wartość wyższa niż wynik uzyskany przez M. L. w postępowaniu o przyznanie stypendium rektora, w związku z czym stypendium rektora za przedmiotowy semestr studentowi nie przysługuje. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o nakazanie Komisji, aby ponownie rozpatrzyła jego wniosek zgodnie z § 27 Regulaminu uwzględniając, że jego grupą końcową jest odpowiedni rok na kierunku Management, a brane pod uwagę oceny z egzaminów semestralnych mają być właściwe dla tej grupy oraz nakazanie Komisji spowodowanie wpłacenia prawidłowo wyliczonej kwoty za należny okres wraz z odsetkami ustawowymi na jego konto w przypadku spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania stypendium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga M. L. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 572 ze zm.) student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa m.in. w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W art. 175 ust. 3 cytowana ustawa wprowadza istotne rozgraniczenie, stanowi bowiem, że od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (ust. 4 cytowanego przepisu). Stosownie zaś do art. 207 § 2 cytowanej ustawy decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyżej cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że wniosek o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów jest rozstrzygany ostateczną decyzją rektora, od której nie przysługuje odwołanie. Jednakże strona może wnieść do rektora wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sytuacji opisanej w art. 175 ust. 4 cytowanej ustawy, gdy rektor przekazuje swoje uprawnienia w zakresie przyznawania pomocy materialnej odpowiednio komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, nie zmienia się ta zasada, zatem odwoławcza komisja stypendialna, działająca jak rektor, rozpatruje wniosek o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów ostateczną decyzją, od której nie przysługuje odwołanie. Jednakże strona może wnieść do odwoławczej komisji stypendialnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego wynika więc, że wniosek o przyznanie stypendium rektora jest dwa razy rozpoznawany przez odwoławczą komisję stypendialną. Taki wniosek płynie też z § 7 ust. 4 i § 51 ust. 4 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej oraz przyznawania miejsc w domach studenta, stanowiący załącznik do Zarządzenia Rektora Szkoły Głównej Handlowej nr 43 z dnia 30 września 2011 r., w których w przypadku rozpoznawania sprawy dotyczącej stypendium rektora powtórzono zasadę ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia 21 października 2013 r. o przyznanie stypendium rektora rozpoznała w dniu [...] listopada 2013 r. Komisja Stypendialna. Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoznała Odwoławcza Komisja Stypendialna i w dniu [...] stycznia 2014 r. wydała decyzję o odmowie przyznania żądanego świadczenia. Taki tryb postępowania, w ocenie Sądu, był niezgodny z przytoczonymi powyżej przepisami. Co prawda Odwoławcza Komisja Stypendialna rozpoznała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ pominął okoliczność, że sprawa została rozpoznana przez organ niewłaściwy. Doszło bowiem do sytuacji, w której uprawnienie rektora, które może być przekazane wyłącznie Odwoławczej Komisji Stypendialnej zostało wykorzystane przez organ do tego nieuprawniony. Zatem decyzja Komisji Stypendialnej z dnia [...] listopada 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co skutkuje jej unieważnieniem przez Sąd. W odniesieniu natomiast do zaskarżonej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ utrzymał bowiem w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wadliwą – co zostało wykazane powyżej, decyzję Komisji Stypendialnej. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, ze art. 138 k.p.a. stanowi zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Co oznacza, że organ ten (w rozpoznawanej sprawie organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione we wskazanym przepisie. Nie jest więc dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której udziela odpowiedzi na odwołanie w innej formie. Konkludując, w ocenie Sądu, zarówno decyzja Komisji Stypendialnej z dnia [...] listopada 2013 r., jak i decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] stycznia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów, które skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Ponownie rozpoznając sprawę Odwoławcza Komisja Stypendialna rozpatrzy wniosek skarżącego z poszanowaniem przepisów dotyczących właściwości organów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Odwoławcza Komisja Stypendialna Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie zaskarżyła wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: A. Prawa materialnego, a mianowicie – art. 175 ust. 4 oraz art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.; dalej: POSW) poprzez: I. błędną interpretację art. 175 i art. 176 POSW oraz, w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 175 ust. 4 POSW zamiast art. 176 ust. 3 POSW, właściwego w zakresie ustalania właściwości organów przyznających stypendia rektora dla najlepszych studentów w SGH jako uczelni, w której w odniesieniu do studiów pierwszego i drugiego stopnia nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych; B. Przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), – art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., – art. 175 ust. 4 oraz art. 176 ust. 3 POSW, poprzez: II. nierozpoznanie przez Sąd kwestii, czy Szkoła Główna Handlowa w Warszawie (dalej SGH) jest uczelnią, w której są podstawowe jednostki organizacyjne, czy też uczelnią, w której nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych, i w konsekwencji nieustalenie, że w zakresie studiów pierwszego i drugiego stopnia SGH jest uczelnią, w której nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w odniesieniu do uczelni, w których nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych, ma zastosowanie nie art. 175 ust. 4 POSW, lecz art. 176 ust. 3 POSW, w konsekwencji powyższego III. nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji podejmowanej w pierwszej instancji w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów w SGH ma zastosowanie art. 175 ust. 4 POSW, podczas gdy właściwym przepisem w tej sprawie jest art. 176 ust. 3 POSW, zgodnie z którym rektor może przekazać uprawnienie do wydawania decyzji w sprawie przyznania stypendium dla najlepszych studentów w pierwszej instancji – komisji stypendialnej, a nie – jak błędnie przyjął Sąd – odwoławczej komisji stypendialnej, gdyż w zakresie studiów pierwszego i drugiego stopnia SGH jest uczelnią, w której nie ma podstawowych jednostek organizacyjnych, a w rezultacie IV. bezpodstawne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej SGH z dnia [...] stycznia 2014 r., jako podjętej – zdaniem Sądu – z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Komisji Stypendialnej i utrzymaniu jej w mocy, mimo że – zdaniem Sądu – została wydana przez organ niewłaściwy, oraz V. bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Stypendialnej SGH z dnia [...] listopada 2013 r., jako podjętej – zdaniem Sądu – z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na wydaniu ww. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 175 ust. 4 oraz art. 176 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 512 ze zm.) jest zasadny. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym przyjmuje zasadę autonomii uczelni we wszystkich obszarach jej działania na zasadach określonych w ustawie. Do zakresu autonomii uczelni należy, w granicach wyznaczonych w ustawie, określenie struktury organizacyjnej. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym nie przyjmuje zatem jednolitej struktury organizacyjnej uczelni państwowych, a pozostawia to uczelni do regulacji w formie statutu uczelni. Ten brak jednolitej struktury organizacyjnej jest uwzględniony w regulacji art. 175 i art. 176 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Artykuł 175 ust. 1 i 2 tej ustawy rozdziela właściwość przyznawania stypendium pomiędzy kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej (ust. 1), a rektora (ust. 2), w uczelniach, w których przyjęta jest klasyczna struktura wydziałów. Art. 176 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym kompetencje do orzekania przyznaje rektorowi w uczelniach, w których nie przyjęto struktury klasycznej (wydziałów), a zatem nieposiadającej podstawowych jednostek organizacyjnych. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym dopuszcza dekoncentrację wewnętrzną kompetencji organów uczelni w zakresie orzekania o przyznaniu studentom świadczeń pomocy materialnej. Według art. 175 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym "Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazuje uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej". Dopuszczalność dekoncentracji wewnętrznej przyjmuje art. 176 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, stanowiąc, że "Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego rektor przekazuje uprawnienia, o których mowa w ust. 1, komisji stypendialnej, a w zakresie rozpatrywania wniosku, o którym mowa w ust. 2, odwoławczej komisji stypendialnej". Szkoła Główna Handlowa w Warszawie w Statucie przyjęła inną strukturę organizacyjną w zakresie podstawowych jednostek organizacyjnych odchodząc od struktury podstawowych jednostek organizacyjnych. Według § 23 ust. 1 Statutu Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie "SGH prowadzi studia pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia w formie studiów stacjonarnych i niestacjonarnych". Studia wyższe pierwszego stopnia w formie studiów stacjonarnych i niestacjonarnych są prowadzone przez SGH w ramach Studium Licencjackiego. Organizuje on proces kształcenia na wszystkich kierunkach studiów, które są prowadzone na studiach licencjackich (§ 24 Statutu). Studia wyższe drugiego stopnia w formie studiów stacjonarnych i niestacjonarnych są prowadzone przez SGH w ramach Studium Magisterskiego. Organizuje ono proces kształcenia na wszystkich kierunkach studiów, które są prowadzone na studiach magisterskich (§ 25 Statutu). Pracą ogólnouczelnianych jednostek organizacyjnych określonych w § 24 i 25 kierują odpowiednio dziekan Studium Licencjackiego i dziekan Studium Magisterskiego (§ 26 Statutu). Przyjęta struktura organizacyjna oparta na ogólnouczelnianych jednostkach organizacyjnych przesadza o zastosowaniu do Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie art. 176 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Kompetencje do przyznania świadczeń pomocy materialnej studentom ma rektor. Art. 176 ust. 3 tej ustawy stanowi expressis verbis, że dekoncentracja wewnętrzna kompetencji rektora następuje na rzecz komisji stypendialnej (organ I instancji), zaś rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odwoławczej komisji stypendialnej. W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił tego rozwiązania. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zastosowanie zatem przez Sąd sankcji nieważności nie znajdowało umocowania w naruszeniu przepisów prawa w zakresie właściwości organów orzekających w sprawie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji ograniczone jest do kwalifikowanego, ciężkiego naruszenia przepisów prawa. Przy wykładni rażącego naruszenia prawa nie jest jednak dopuszczalny formalizm, a koniecznym elementem jest uwzględnienie całej instytucji prawnej. Art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje kompetencje organu odwoławczego, wyznaczając rodzaje decyzji organu odwoławczego. Zasadnie Sąd wywodził o obowiązującej mocy tych przepisów, ale nie można przyjąć wykładni co do kwalifikacji stopnia naruszenia tego przepisu w sprawie. Zasada dwuinstancyjności oparta jest na prawie jednostki do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją. Istotne jest zatem prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Podstawową zatem kompetencją organu odwoławczego jest kompetencja merytoryczna – rozstrzygnięcie sprawy. Kompetencja merytoryczna, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jest realizowana przez rozstrzygniecie sprawy, tożsame z rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1), bądź rozstrzygnięciem, które nie jest tożsame z rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza), w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencję merytoryczno-reformacyjną. W pierwszym przypadku, organ odwoławczy wydaje decyzję merytoryczną, której rozstrzygnięcie brzmi "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", w drugim przypadku organ odwoławczy wydaje decyzję merytoryczno-reformacyjną, której rozstrzygnięcie brzmi "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy". Artykuł 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wprawdzie stanowi expressis verbis o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę tożsamo co do treści, tak jak organ I instancji. Jest to wyraz realizacji kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sformułowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sposób odbiegający od brzmienia przepisu ale odpowiadającego kompetencji organu odwoławczego nie daje podstawy do kwalifikacji do rażącego naruszenia prawa, a tym samym stosowania sankcji nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.