II SAB/Rz 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekle prowadzonego postępowania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata W. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. W dniu 8 lipca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o sygn. [...] dotyczącej legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr 1312 położonym w G. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 2012r. E.S. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o przeprowadzenie kontroli legalności istniejącego budynku mieszkalnego wraz z dobudówką na działce nr 1312, położonej w G., będącej własnością A.M., przeprowadzenie kontroli legalności wykonywanych prac remontowo - budowlanych przy ww. dobudówce mieszkalnej. Podała, że jako właścicielka sąsiedniej działki nr 1311 nie była informowana o "żadnej dobudowie ani o prowadzonych pracach przy tym budynku". Wniosek został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W konsekwencji dokonanego zgłoszenia w dniu 21 listopada 2012 r. została przeprowadzona kontrola w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr 1312 położonej w G., która stanowi własność A.i P.M. zam. G. [...]. Dokonując kontroli w terenie stwierdzono, że w budynku tym prowadzone są roboty remontowe obejmujące: wymianę istniejących okien drewnianych na plastikowe, rynien i docieplenie budynku, na podstawie zgłoszenia z nr: [...] z dnia [...] marca 2012 r., wymianę jednej krokwi zewnętrznej przy połaci północno-zachodniej na budynku mieszkalnym na podstawie zgłoszenia nr: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz remont balustrady na balkonie i wymianę murłaty, na podstawie zgłoszenia nr: [...] z dnia [...] października 2012. Wymienione wyżej zgłoszenia na zakres robót remontowych w nich wyszczególniony dokonane zostały właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Staroście S.. Do ww. zgłoszeń Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: [...] zostało umorzone postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr 1312 położonej w G. O wynikach kontroli pani E.S. została poinformowana pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: [...]. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach [...], [...] E. S. zwróciła się o wszczęcie postępowania sądowego celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia legalności istnienia budynku mieszkalnego na działce 1312 i legalności prac remontowo budowlanych. W uzasadnieniu podała, że należąca do niej działka oznaczona nr 1311 bezpośrednio przylega do działki nr 1312, na której prowadzone były prace remontowo - budowlane "wymagające odpowiedniej dokumentacji". Skarżąca jako najbliższa właścicielka działki sąsiedniej nie została powiadomiona o planowanych inwestycjach na działce sąsiedniej, co stało się przyczyną złożenia wniosku do Starosty w S. w dniu 23 maja 2012r. celem przeprowadzenia kontroli na działce nr 1312. Sprawa do dnia złożenia skargi nie został wyjaśniona. Organy nadzoru budowlanego odmawiają przyznania jej przymiotu strony i odmawiają jej wglądu w akta oraz nie przesyłają decyzji. Sprawa trwa już 14 miesięcy. Zdaniem skarżącej działania inspektorów są niezgodne z prawem W odpowiedzi na skargę organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego we wskazanej wyżej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wyjaśnienia czy skarżąca przed wniesieniem skargi składała zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, pełnomocnik E.S. wyjaśnił, że takie zażalenie zostało złożone. Na dowód tego przedłożył jej pisma z dnia [...] listopada 2012r. i z dnia [...] stycznia 2013r. W piśmie z dnia [...] listopada 2012r., zatytułowanym jako zażalenie "na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. E.S. zwróciła się o pociągnięcie wyżej wymienionego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za: niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., niewstrzymanie prac budowlanych na działce 1312, ukrywanie popełnionych samowoli budowlanych dla korzyści. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013r., zatytułowanym jako zażalenie na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie [...] dotyczącej pisma PINB w S. i [...] z dnia [...] grudnia 2012r. E.S. zwróciła się o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec PINB w S., G.W., rozstrzygnięcie zażaleń i wniosków w drodze postanowień wraz z uzasadnieniem oraz o wszczęcie postępowań z udziałem stron dotyczących kontroli wybudowanego szamba na działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 p 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana wg stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym co do zasady istniała możliwość rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. Badanie merytorycznej zasadności skargi na przewlekłość działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego musiało jednak poprzedzać zbadanie zachowania wymogów formalnych, w tym jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne wówczas gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekle prowadzone postępowanie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała tryb warunkujący wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismo skarżącej nieudolnie formułowane, w którym raz mowa o bezczynności, innym razem o przewlekłości postępowania ostatecznie sprecyzowane wynika zeń, iż skarga dotyczy przewlekłości postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 nie podzielił poglądu, wg. którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzeczenia sądu w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania od 11.IV.2012 r. nie dokonał jego zdefiniowania ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego wcześniej pojęcia bezczynności organu. Pojęcie to należy interpretować na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...) art. 50 § 1 P.p.s.a. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowadministracyjnego determinuje krąg podmiotów uprawnionych, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi kolejną podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane jest postępowaniem, w którym przymiot strony winien być określony na podstawie art. 28 k.p.a. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Skoro więc przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odnosząc to do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Stroną takiego postępowania są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Taki interes prawny występuje zatem w sytuacji, jeżeli inwestycja może wpłynąć np. na możliwość zabudowy jego działki. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego (patrz: wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10) cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy wówczas interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzje, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W przedmiotowej sprawie skarżąca E.S. domaga się przyznania jej przymiotu strony w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w postaci wymiany okien, rynien, docieplenia budynku, remontu balustrady na balkonie i wymianie murłaty, wszystko na działce nr 1312 w G. Działka skarżącej nr 1311 jest działką sąsiednią. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie E.S. nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.