II SA/Kr 808/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wójta Gminy P. z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: [....] , na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), orzeczono w pkt 1 o odmowie wydania decyzji nakazującej M.m. przywrócenie na działce ewidencyjnej nr [....] P. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz w pkt 2 o odmowie wydania decyzji nakazującej M.P. przywrócenie na działce ewidencyjnej nr [....] stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w 2010 r. wpłynęło pismo K.M. dotyczące odprowadzania wód opadowych z budynków położonych w P. , przy ul. [....] , na działki nr [....] i [....] , w wyniku czego nastąpiło podtopienie jej posesji oraz budynku mieszkalnego. W dnu [....] 2010 r. przeprowadzono oględziny, na których ustalono, że sprawa dotyczy odprowadzania wód deszczowych z budynków gospodarczych położonych na działce nr [....] i nowo wybudowanego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [....] w P. , wobec czego sprawę przekazano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W wyniku następnych pism ze strony K.M. , w dniu 6 czerwca 2011 r. odbyły się kolejne oględziny, w wyniku których Wójt Gminy P. zaproponował stronom ugodowe rozwiązanie sprawy. W uzasadnieniu decyzji opisano szczegółowo zakres prac które zostały uzgodnione ze stronami, a których wykonanie zapobiec miałoby dalszemu odpływowi wód na działkę K.M. W dniu 11 kwietnia 2013 r. wpłynęło kolejne pismo K.M. dotyczące niewykonania przez pozostałe strony prac uzgodnionych w 2011 r. Wobec tego w dniu 6 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny. Następnie M.M. wystosowała pismo wraz z dokumentacją zdjęciową wykonaną podczas intensywnych opadów deszczu. W wyniku powyższego w dniu 20 czerwca 2013 r. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ramach postępowania powołano biegłego z dziedziny gospodarki wodno-ściekowej, powierzając mu sporządzenie opinii w sprawie. W tym celu wyznaczono oględziny z udziałem biegłego na dzień 18 października 2013 r. Następnie nastąpiła korespondencja ze stronami w trakcie której m.in. K.M.zażądała, na jej koszt, odkopania rowu, na działkach sąsiednich, na co pozostałe strony M.M. i M.P. nie wyraziły zgody. Następnie do organu wpłynęła opinia biegłego. Organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. K.M. złożyła zarzuty. Organ analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności treść opinii biegłego, oświadczenia stron i świadków oraz treść art. 29 § 3 Prawa wodnego stwierdził, że opisane szczegółowo zmiany stanu wody na gruncie działek nr nr [....] spowodowały szkody jakie wystąpiły na działce nr [....] . Organ stwierdził, że zawilgocenie budynków należących do K.M. jest wynikiem działania zalegających płytko wód gruntowych, których poziom podnosi się podczas intensywnych opadów przy słabo lub w ogóle nie działającym układzie odwadniającym. Organ podkreślił, że ze zgodnych oświadczeń stron postępowania wynika, iż na przedmiotowym terenie, przed jego zabudową występowały stawki, które strony zasypały. Od powyżej opisanej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła K.M. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. i zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem odwołującej się, organ oparł wydaną decyzji na opinii biegłego, która jest niekompletna i sporządzona niezgodnie ze sztuką. Zdaniem odwołującej się biegły nie przeprowadził w terenie stosownych czynności, które pozwoliłyby mu na wnioski zawarte w opinii. Biegły oparł się jedynie na zeznaniach stron i obserwacji. Wobec zarzutów wniesionych przez Odwołującą się organ powinien był zwrócić się o opinię dodatkową innego biegłego albo opinię uzupełniającą. Odwołująca się zarzuciła, że nie przeprowadzono opinii biegłego geodety, który mógłby ocenić faktyczny poziom gruntu i kierunek spływu wody. Odwołująca się kwestionuje ustalenia biegłego co do oceny przyczyn powstania szkód na jej nieruchomości oraz co do stanu urządzeń odwadniających wskazując, że z opinii nie wynika, aby biegły oparł się na dokumentacji geodezyjnej, geologicznej czy hydrologicznej. Zarzucono też nieuzasadnione pominięcie części zeznań świadków i stron oraz przedkładanych dowodów w postaci materiału fotograficznego. Odwołująca się zwróciła uwagę, że o ile ustalenia w tego rodzaju sprawie powinny były zostać oparte na opinii biegłego, to jednak organ nie może przyjmować jej bezkrytycznie, w szczególności jeżeli jest ona sprzeczna z pozostałym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. z dnia 23 grudnia 2013 r. znak: [....] v. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy, jednak Kolegium Odwoławcze zobowiązane było uzupełnić uzasadnienie rozstrzygnięcia polegającego na odmowie nakazania właścicielkom działek nr nr [....] w P. przywrócenia do stanu poprzedniego działek lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ I instancji stwierdził, iż powodem odmowy wydania decyzji nakazującej, jest przyczyna powstania zaobserwowanych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] szkód w postaci zawilgocenia ścian zabudowań gospodarczych i budynku mieszkalnego. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wydanie decyzji w tym zakresie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 97/12). A zatem organ aby zakończyć postępowanie w sposób jakiego żądała K.M. obowiązany był ustalić trzy grupy okoliczności. W uproszczeniu, pierwszą z tych okoliczności stanowi fakt zmian na gruncie, drugą zmiana stosunków wodnych, trzecia szkodliwy wpływ tych zmian. Okoliczności te muszą zostać powiązane związkiem przyczynowo skutkowym. Fakt zmiany dokonanej na gruncie musi skutkować zmianą stosunków wodnych, a ta musi doprowadzić w sposób dający się wykazać do powstawania szkód na nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie odwołanie, a także wcześniejsze stanowisko strony odwołującej się oparte było na kwestionowaniu ustaleń dokonanych w opinii biegłego, a następnie w drodze decyzji wydanej przez Wójta Gminy P. , dotyczących sposobu i źródeł ustaleń tych trzech grup okoliczności. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że ustalenia biegłego i organu nie odbiegają od stanowiska prezentowanego przez odwołującą w tym zakresie. Bowiem biegły przyznał, że na działkach nr nr [....] w P. doszło do zmian na gruncie dokonanych przez właścicieli. Biegły stwierdził, że doszło do zmiany stosunków wodnych. Wreszcie biegły, a za nim organ nie przeczą wcale, że zabudowania na działce nr [....] należące do K.M. , są zawilgocone. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że istotą niniejszej sprawy jest wykazany w opinii biegłego i zaaprobowany na podstawie oceny całości materiału dowodowego brak związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zmianami na gruncie i zmianami w stanie wody, a występującymi na nieruchomości sąsiedniej szkodami. Tak więc zarzuty skierowane przez odwołującą się skierowane przeciwko ustaleniom faktycznym dokonanym przez biegłego nie mogą odnieść skutku albowiem wyniki jego ustaleń nie przeczą faktom w istocie przyznanym przez K.M. . Odwołująca się bowiem nie kwestionuje faktu dokonania przez właścicieli działek nr nr [....] w P. zmian na gruncie wpływających na zmianę stanu wody na tym terenie. Odwołująca się nie kwestionuje też ustalenia przez biegłego, iż na jej nieruchomości doszło do zawilgocenia zabudowań. Jedyną okolicznością sporną jest powód powstania na jej nieruchomości stwierdzonych szkód. Na tę wątpliwość odpowiada biegły w sposób, którego organowi nie sposób jest zakwestionować. Biegły stwierdza, że powodem tych szkód jest wysoki stan wód gruntowych, dodatkowo stwierdzając, że teren na którym zlokalizowane są budynki należące do wszystkich stron postępowania, w tym również do K.M. , są terenami na których zlokalizowane były stawki, które zostały zasypane po przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę. Okoliczność ta wyklucza możliwość zbudowania logicznego związku przyczynowo skutkowego, w którym jedynym powodem szkód występujących na nieruchomości Pani M. byłyby wyłącznie działania podjęte na działkach M.M. i M.P. . Wobec powyższej ustalonego stanu faktycznego, Kolegium Odwoławcze oceniło materiał dowodowy zgromadzony w sprawie za wyczerpujący, a uzasadnianie decyzji jako przekonujące. W niniejszej sprawie po stronie organu brak było, zdaniem Kolegium Odwoławczego, obowiązku badania wszelkich przyczyn negatywnego spływu wód na teren nieruchomości sąsiedniej, a tylko takich które mogłyby być wynikiem działań właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr nr [....] . Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie obliguje organu administracji publicznej do badania wszelkich przyczyn negatywnego spływu wód na teren nieruchomości sąsiedniej, lecz zobowiązuje organy do zbadania, czy spływ ten pozostaje w związku przyczyno-skutkowym z działaniem konkretnego właściciela innej działki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1034/11). Dlatego też nie może być skuteczny stawiany przez odwołującą się zarzut co do braku ustaleń biegłego w tym zakresie. Dla możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust 3 ww. ustawy, wystarczy bowiem ustalenie, że przyczyną wystąpienia szkody nie są wyłącznie działania na gruncie sąsiednim. Takie ustalenie bez szczególnych ustaleń innych przyczyn szkodliwego wpływu wystarczy za przyjęcie, że właścicieli gruntów sąsiednich nie można obciążyć prawnym obowiązkiem zapobieżenia występującym szkodom. Z powyższą decyzją nie zgodziła się K.M. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zakwestionowała ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącej zalewanie jej działki jest spowodowane działaniami właścicieli działek nr nr [....] , którzy podnieśli teren działki na wysokość 4 schodów ze spadem w stronę nieruchomości skarżącej likwidując przy tym rów odpływowy poprzez zasypanie grubym kamieniem. Zgłosiła szereg uwag do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kwestii przeprowadzonych wizji lokalnych i opinii biegłego hydrologa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje są przedwczesne i nie wyjaśniają istotnych w sprawie okoliczności. Tym samym podlegają one uchyleniu. Istotą sporu w tej sprawie między stronami jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli już nastąpiła spowodowane przez właściciela gruntu zmiana stanu na gruncie i dodatkowo ta zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – organ wykonawczy gminy - może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie skutkującym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim ważną kwestią jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy to przede wszystkim ustalenie powstania szkody na gruncie spowodowanej zmianą stanu wody oraz ustalenie, że właściciele innych nieruchomości swoim działaniem lub zaniechaniem obowiązkowego działania spowodowali zmianę stosunków wodnych. Istotnym dowodem przeprowadzanych w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 29 Prawa wodnego jest opinia biegłego. W takiej opinii biegły winien ustalić aktualny stan stosunków wodnych, zmianę tego stanu i przyczyny takiej zmiany, a także ewentualne szkody, jakie spowodowała zmiana stosunków wodnych. W tej sprawie opinia została sporządzona przez biegłego mgr inż. M.K. (akta administracyjne sprawy, karty nr 197-124), ale wymaga ona krytycznej oceny. Z wniosków zawartych w tej opinii wynika, że zalewanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] (nieruchomości skarżącej) wynika z płytko zalegających wód gruntowych, których poziom podnosi się podczas intensywnych opadów. Ten wniosek potwierdza okoliczność, że na całym terenie (kilkunastu działek) zlokalizowane były małe stawy wód, które właściciel zasypali i to doprowadziło poprzez mało wydolny układ odwadniający do zalewania działki skarżącej. Biegły podnosi także, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby zmiany stosunków wodnych na działce nr nr [....] były przyczyną szkody na działce nr [....] , a tym samym wszelkie żądania skarżącej wobec właścicieli działek nr [....] i [....] są bezpodstawne i bezzasadne. W ocenie Sądu tak sformułowane wnioski są przedwczesne i nie wyjaśniają rzeczywistych powodów zalewania działki nr [....] (działki skarżącej). Takie rzeczywiste powody zalewania działek skarżącej należy w tej sprawie ustalić. Jak wynika to przede wszystkim ze zgromadzonego materiału dowodowego, poziom terenu na działkach nr nr [....] został nieznacznie podwyższonych przede wszystkim w związku z budową budynków i przygotowaniem terenu pod drogę dojazdową. To powinno być przyczyną ustalania przez biegłego, jaki kierunek spływu wód spowodowało podwyższenie tych działek i tak przygotowywany teren pod inne roboty. Podnoszone przez biegłego usytuowanie ogrodzenia pomiędzy działką nr [....] a działką nr nr [....] nie jest wyjaśnione. Biegły podaje, że podmurówka tego ogrodzenia stanowi barierę przepływu wody na działkę nr [....] , a nie potwierdza tego materiał zdjęciowy. Nie wiadomo jak biegły ustalił poziom zagłębienia podmurówki, a jest to istotne w tej sprawie, bo skarżąca kwestionuje jakikolwiek poziom zagłębienia podmurówki. Podane przez biegłego na stronie nr 15 opinii zdjęcia, które miałyby obrazować poziom podmurówki pomiędzy działkami nr nr [....] obrazują podmurówkę pomiędzy działką nr [....] a drogą gminną. Nie wiadomo, czy obniżenie działki nr [....] w sąsiedztwie działki nr [....] wynika z faktycznego niższego poziomu w tym miejscu działki nr [....] , czy też spowodowane zostało podwyższeniem działki nr [....] . Nie wiadomo, na jakiej podstawie biegły ustalił, że obniżenie poziomu działki nr [....] przy granicy z działką nr [....] zostało spowodowane przez K.M. i S.M. Biegły przyjmuje wprawdzie, że negatywny wpływ na zmianę stosunków wodnych (przede wszystkim na działkę nr....) miało zasypanie istniejącego rowu na działce nr [....] biegnącego wzdłuż ogrodzenia z działką nr [....] , ale z tej okoliczności nie wyciąga wniosków. Skoro ten rów (pomijając legalność jego wykonania) służył odprowadzaniu wody przede wszystkim z działki nr [....] i zapewne ograniczał dalsze przemieszczanie się wody na działkę nr [....], to jego zasypanie powinno mieć wpływ na stosunki wodne, a przynajmniej biegły winien to skrupulatnie wyjaśnić. Biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób woda opadowa i gruntowa z działek nr [....] i [....] płynie w stronę ul. [....] i oparcie się o wyjaśnienia właścicieli tych działek nie może być uznane w okolicznościach tej sprawy za rozstrzygające. Biegły nie ustalił, czy wody opadowe odprowadzane z budynku na działce nr [....] nie powodują przemieszczania się na działkę nr [....] , czy też są rzeczywiście zagospodarowywane na tej działce (lub także działce nr.....). Ponadto nielogiczny jest wniosek, zgodnie z którym skoro cały teren kilkunastu działek był kiedyś terenem podmokłym, to uzasadnionym jest zalewanie działki skarżącej i tylko działki skarżącej. Do opinii nie dołączono jednego z podstawowych załączników, jakim powinna być mapa sytuacyjno-wysokościowa z rzędnymi wysokości terenu. Wówczas można by ustalić, jaka jest powierzchnia działek i którędy woda spływa. Mapy takiej nie ma w całych aktach administracyjnych. Bezkrytyczne przyjęcie przez organy obu instancji za prawidłową opinię biegłego spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem prawa. To naruszenie prawa polega na niewyjaśnieni istotnych w sprawie okoliczności, które skupiają się przy ocenie, z jakich powodów zalewana jest działka skarżącej i dlaczego w sytuacji, w której cały teren co najmniej kilkunastu działek był podmokły, tyko działka skarżącej podlega takiemu działaniu wody. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że brak wyjaśnienia ww. istotnych okoliczności sprawy stanowi przyczynę uchylenia obu decyzji. Organy oparły się na sporządzonej opinii, nie dokonując jej krytycznej oceny. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.". Brak bowiem należytej oceny materiału dowodowego miał w tej sprawie znaczenie co do wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ I instancji powinien przede wszystkim zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii w kierunku skazanym przez Sąd, przeprowadzić oględziny i uzupełnić materiał dowody o mapę sytuacyjno-wysokościową. Należy również dążyć do ugodowego załatwiania spraw spornych, w tym prowadzonych na podstawie art. 29 Prawa wodnego. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.