II SA/Gl 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy w Świerklańcu z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XXXI/249/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zaskarżył część regulacji prawnych zawartych w załączniku do uchwały Rady Gminy w Świerklańcu Nr XXXI/249/2012 z dnia 12 grudnia 2012r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świerklaniec - dalej określanej jako regulamin. W skardze Prokurator domagał się w szczególności stwierdzenia w oparciu o art. 147 p.p.s.a. nieważności przepisów regulaminu zamieszczonych w § 4 ust. 1 w zakresie dotyczącym obowiązku likwidacji śliskości na chodnikach bezpośrednio przyległych do nieruchomości, § 4 ust. 5 w całości oraz § 9 ust. 2 w odniesieniu do wskazanego w nim 6 miesięcznego terminu. W § 4 ust. 1 regulaminu Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz likwidację śliskości na chodnikach bezpośrednio przyległych do nieruchomości. W zdaniu drugim tego ustępu Rada nakazała usuwanie z chodnika materiału użytego do tych celów po zakończeniu okresu zimowego. W ust. 5 tego paragrafu Rada Gminy w Świerklańcu zobowiązała zaś właścicieli nieruchomości do bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych oraz sopli w szczególności stwarzających zagrożenie dla przechodniów i mienia. Z kolei w § 9 ust. 2 Regulaminu zobowiązała właścicieli nieruchomości zabudowanych do podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej a w przypadku wybudowania przez gminę nowej sieci obowiązek ten nakazała wykonać w terminie 6 miesięcy od jej przekazania do eksploatacji. W ocenie Prokuratora regulacje zamieszczone w § 4 ust. 1 i ust. 5 regulaminu wprowadzone zostały z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 391 z późn. zm.) – dalej zwanej u.u.cz.p.g. poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości na chodnikach bezpośrednio przyległych do nieruchomości ( § 4 ust. 1 regulaminu), a nadto poprzez nałożenie na nich obowiązku bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych i sopli stwarzających zagrożenie dla przechodniów i mienia (§ 4 ust. 5 regulaminu). Uzasadniając ten zarzut Prokurator stwierdził, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. nakazał aby w regulaminie zostały określone szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. W przepisie tym zawarto zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie zostało przekazane do kompetencji rady gminy, a wskazane wyżej przepisy regulaminu wykroczyły poza zakres tego upoważnienia ustawowego. Z naruszeniem z kolei art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. został zdaniem Prokuratora wskazany w § 9 ust. 2 regulaminu 6 miesięczny termin podłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w przypadku jej wybudowania i przekazania do eksploatacji. Wspomniany przepis ustawy nie zawiera bowiem upoważnienia do określenia terminu wykonania takiego podłączenia. W odpowiedzi na skargę, podpisanej na wezwanie Sądu przez Wójta Gminy Świerklaniec, stwierdzono, że Rada Gminy Świerklaniec uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty i wniesiono o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie organu po dogłębnej analizie zarzutów i uzasadnienia wniesionej skargi należało uwzględnić ją w całości, bowiem postanowienia zawarte w § 4 ust. 1 i ust. 5 oraz w § 9 regulaminu zostały podjęte bez podstawy prawnej. W związku z tym organ podał, że w zakresie posiadanych kompetencji dokona zmiany zaskarżonej uchwały zgodnie z uwagami skarżącego. Pismem dnia 7 maja 2014 r. Wójt Gminy Świerklaniec przesłał do WSA w Gliwicach uchwałę Rady Gminy Świerklaniec Nr LII/434/14 z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/249/12 z dnia 12 grudnia 2012 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świerklaniec. W uchwale tej wprowadzono do regulaminu nowe brzmienie § 4 oraz § 9 uchwały uwzględniające zarzuty skargi. W trakcie rozprawy w dniu 25 września 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach podtrzymał skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach oraz rozszerzył podniesiony w niej zarzut naruszenia delegacji ustawowej wskazując także na naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P. Prokurator wskazał także na brak określenia w rozdziale 8 regulaminu terminu przeprowadzania deratyzacji, co powoduje, że zaskarżona uchwała nie zawiera jednego z jej obligatoryjnych elementów. W związku z tym uchybieniem wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej akty prawa miejscowego. Stosownie wreszcie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało naruszenie jej postanowieniami przepisów prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności odnieść się jednak należy do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy Świerklaniec o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na uchylenie zakwestionowanych w skardze przepisów i zastąpienie ich przepisami w brzmieniu nadanym im uchwałą zmieniającą z dnia 28 kwietnia 2014 r. Odnosząc się do tego wniosku wskazać trzeba, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma ta w przypadku skarg na akty prawa miejscowego nakłada zatem na sąd administracyjny obowiązek przeprowadzenia kontroli legalności wszystkich postanowień zaskarżonego aktu, a nie tylko postanowień wskazanych w skardze. Dodać też trzeba, że uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności także uchylonego aktu, a więc orzeczenia o jego nieważności od chwili jego podjęcia. Natomiast organ w ramach autokontroli może taki akt jedynie zmienić lub go uchylić, a uchylenie uchwały nie ma skutku ex nunc. Wreszcie wskazać trzeba na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę tempus regit actum, zgodnie z którą sprawę, która została wszczęta pod rządami określonych przepisów należy na ich podstawie rozstrzygać choćby już nie obowiązywały. W omawianej kwestii odwołać się należy także do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. , sygn. akt W 5/94 ( OTK 1994 nr 2, poz. 44) , w której wyjaśniono, że zmiana lub uchylenie aktu prawa miejscowego dokonana przed lub po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego , nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli taki akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie lub zmianę. Ocenę legalności zaskarżonej uchwały rozpocząć zaś należy od analizy treści art. 4 u.u.cz.p.g., w którym ustawodawca zamieścił upoważnienie ustawowe do stanowienia przez rady gmin aktów prawa miejscowego w zakresie dotyczącym przyjmowania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowiąc jednocześnie, że uchwalenie takiego regulaminu jest dla gminy obowiązkowe. W ust. 2 tego artykułu zamieszczony został zamknięty katalog kwestii, które winny zostać uregulowane w takim regulaminie. Zgodnie z tym przepisem regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien regulować szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wskazanym w pkt 1-8. Zasady postępowania, które winny zostać uregulowane w regulaminie określone zostały w sposób wyczerpujący , a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca dotycząca możliwości zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii w nim niewymienionych ( tak: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r. , sygn. akt II OSK 73/13). Dodać trzeba, że regulacje zawarte w regulaminie powinny być także kompletne, innymi słowy winny zostać w nim uwzględnione wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę. Podkreślenia też wymaga, że wymieniony w omawianym przepisie katalog zagadnień, jakie winny zostać zamieszczone w regulaminie nie stanowi wyliczenia przekładowego lecz ma charakter zamknięty. Brak zatem zamieszczenia w regulaminie wszystkich postanowień wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.u.cz.p.g. musi zostać oceniony jako praktyka sprzeczna z prawem, a zatem wyczerpuje to przesłankę nieważności uchwały wskazaną w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej zwanej u.s.g. Odnosząc te ustalenia do treści kontrolowanej uchwały stwierdzić przyjdzie, że Rada Gminy Świerklaniec uchwalając zaskarżony regulamin wykroczyła z jednej strony poza kwestie wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. wprowadzając do treści tego regulaminu elementy nie mieszczące się w granicach udzielonego jej upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nie zamieściła w uchwalonym regulaminie wszystkich wymaganych tym przepisem regulacji. Za trafne uznać należy więc stanowisko zajęte w toku rozprawy przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach wskazujące, że nie zamieszczenie w treści uchwalonego regulaminu obligatoryjnej regulacji dotyczącej ustalenia terminów, w jakich winna być przeprowadzana obowiązkowa deratyzacja powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako nie zawierającej obligatoryjnego elementu nakazanego przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.cz.p.g., a to wyznaczenia w regulaminie obok obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji także terminów jej przeprowadzania. Z treści § 14 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym deratyzację na obszarach wskazanych w ust. 1 należy przeprowadzać w miarę potrzeb nie mniej niż raz w roku wynika, że regulacja ta nie wypełnia całej dyspozycji zacytowanego przepisu ustawy. Poddając wykładni § 14 ust. 2 regulaminu stwierdzić bowiem trzeba, że unormowanie to nie pozwala na ustalenie terminu, w jakim należy przeprowadzać deratyzację a wskazuje jedynie na częstotliwość z jaką deratyzację należy przeprowadzać. Zwrot "w miarę potrzeb nie mniej niż raz w roku" nie pozwala w szczególności na ustalenie czy okres ten należy liczyć od daty poprzedniej deratyzacji czy też będzie on kończył swój bieg w dniu 31 grudnia każdego roku kalendarzowego czy wreszcie będzie on rozpoczynał swój bieg od daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a kończył się i rozpoczynała nowy bieg każdorazowo z upływem 12 miesięcy od tej daty. W konsekwencji należało przyjąć, że Rada Gminy Świerklaniec nie zamieściła w uchwalonym regulaminie terminu obowiązkowej deratyzacji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem postanowień regulaminu zawartych w § 4 ust. 1 i ust. 5 regulaminu jako wykraczających poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego wskazać należy także na niekompletność tych postanowień. We wskazanym w skardze Prokuratora art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.u.cz.p.g. nakazano bowiem radom gmin określenie w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g., którego mocą zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Porównanie obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, że regulują one różne kwestie związane z utrzymaniem czystości porządku przez właścicieli nieruchomości. Pierwszy z tych przepisów odnieść należy bowiem do obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Drugi zaś dotyczy tego samego rodzaju obowiązków tyle, że nałożonych na właścicieli nieruchomości bezpośrednio przyległych do chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, a zatem nie stanowiących ich własności . W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że regulamin zamiast ustalać zasady jakimi należy kierować się uprzątając błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego powtarza przepis zamieszczony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g. W tym miejscu należy także przypomnieć, że stosownie do § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń . Podzielić należy natomiast w całości zarzut skargi odnoszący się do przepisu § 4 ust. 5 regulaminu nakładającego właścicieli nieruchomości obowiązek bieżącego usuwania nawisów śnieżnych oraz sopli w szczególności stwarzających zagrożenie dla przechodniów lub mienia , bowiem tego rodzaju regulacja nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rad gmin do tego aby regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nakładały one na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych ( w domyśle z dachów ich budynków). Zgodzić przyjdzie się także z Prokuratorem, że w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. ustawodawca nie zamieścił upoważnienia dotyczącego ustalania wskazanego w § 9 ust. 2 regulaminu terminu, w jakim właściciele nieruchomości zabudowanych mają obowiązek podłączenia nieruchomości do wybudowanej przez gminę kanalizacji sanitarnej. Uwagi skarżącemu Prokuratora uszło jednak, że w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazano zamieszczenie w regulaminie jedynie postanowień dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej został zaś nałożony na właścicieli nieruchomości mocą art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. , a zatem generalnie brak było podstaw do zamieszczania opisanej regulacji w regulaminie. Dodać także trzeba, że analizowany przepis § 9 ust. 2 regulaminu narusza również unormowanie zawarte w tym ostatnio wskazanym przepisie rangi ustawowej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. zwalnia bowiem właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków z obowiązku przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w przypadku wyposażenia ich nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. W podsumowaniu przeprowadzonej analizy należało przyjąć, że Rada Gminy Świerklaniec nie zamieściła w uchwalonym przez siebie regulaminie postanowień regulujących wszystkie kwestie wskazane w ustawie upoważniającej, a z drugiej strony zamieściła w tym regulaminie postanowienia wykraczające poza zakres udzielonego jej upoważnienia, przy czym dodatkowo jeszcze przepis § 9 ust. 2 regulaminu pozostaje w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Przez co kontrolowany regulamin uchwalony został z naruszeniem postanowień art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. Zasadnym jest także zarzut Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach dotyczący niezgodności omówionych postanowień regulaminu z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwłaszcza ten drugi przepis ustawy zasadniczej stanowi wprost, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji, a unormowania wykraczające poza jej zakres należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego należy stwierdzić ich nieważność . Ze wskazanych powyżej powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.