I OSK 228/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1063/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. na akt Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1063/14) odrzucił skargę S. na akt Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] lutego 2014 r. S. zwróciło się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów sprzedaży, dzierżawy nieruchomości rolnych niezabudowanych i zabudowanych oraz nieruchomości nierolnych – inwestycyjnych zawartych w okresie od grudnia 2013 do lutego 2014. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych poinformował S., że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem dotyczy bardzo dużej ilości dokumentów i jej udzielenie będzie bardzo pracochłonne. Udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie będzie również skutkowało koniecznością obciążenia wnioskodawcy wynikłymi z tego tytułu kosztami. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych poinformował S., że zakończono proces skanowania wszystkich umów przy jednoczesnym zabezpieczeniu danych osobowych. Wskazano, że z tego tytułu organ obciąży S. kwotą [...] zł poniesioną w związku z przygotowaniem niezbędnych dokumentów. Na skutek powyższego S., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na "wezwanie" Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie opłaty za dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki stwierdził, że pisma z dnia [...] lipca 2014 r. nie można uznać za decyzję administracyjną lub postanowienie, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3. Nie jest ono również aktem lub czynnością wymienionymi w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Powołując się na treść art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. Nr z 2014 r. poz. 782) dalej "u.o.d.i.p." Sąd Wojewódzki wskazywał, że redakcja tego przepisu wyraźnie sugeruje, że jego istotą jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Takiego zaś, wynikającego wprost z przepisu prawa i prawem tym określonego obowiązku, dotyczyć może "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powiadomienie – zdaniem Sądu - jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. Powiadomienie nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który na to by pozwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustawodawca użył wprawdzie w ww. przepisie sformułowania "opłata", jednak w rzeczywistości regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat, lecz raczej do wydatków stanowiących element kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie /i to "dodatkowym"/ kosztom. Ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest zaś dopiero po wykonaniu czynności. Wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tegoż uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli strony. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę, że w orzecznictwie (m. in. w postanowieniu NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13) i piśmiennictwie prezentowany jest także pogląd, świetle którego ww. zawiadomienie ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowisko takie – zdaniem Sądu - jest jednak nieprawidłowe. W niniejszym bowiem przypadku zaskarżony akt to "powiadomienie" o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 u.o.d.i.p. Innej prawnej ocenie może zaś podlegać wezwanie do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za udzielenie informacji publicznej w postaci odpisów czy kserokopii z akt sprawy sądowej. Taka opłata, niebędąca kosztem, o którym mowa w art. 15 ustawy, może być pobierana, w związku z art. 1 ust. 2 ustawy, na podstawie przepisów odrębnych (np. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wysokość jest określona z góry przepisem prawa, a od jej uiszczenia może zależeć udzielenie żądanej informacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak jest również podstaw do utożsamiania "powiadomienia" o przewidywanych, a jeszcze nieponiesionych kosztach, z ostatecznym "ustaleniem" tych kosztów i zarazem równowartej im opłaty. Takie ustalenie bowiem z natury rzeczy może nastąpić dopiero po wykonaniu czynności koszty te generujących. Sąd zaznaczył przy tym, że jego rozważania odnoszą się do czynności "powiadomienia" o przewidywanych kosztach, a nie do aktu, który miałby koszty te ostatecznie ustalić. Nie można bowiem tych czynności traktować, jako jednego aktu. Sąd Wojewódzki wskazywał również, że powiadomienie strony o przewidywanych kosztach stanowi bezwzględny warunek żądania uiszczenia tych kosztów. Stwierdził jednak, że fakt dopełnienia tej czynności skutkujący powstaniem roszczenia o zapłatę kosztów nie nadaje powiadomieniu charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla przymusowej realizacji owego roszczenia samo powiadomienie nie jest bowiem wystarczające. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tak rozumiane pojęcie instytucji "powiadomienia" pozostaje w zgodzie z ogólną zasadą bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Skoro przewidziana przepisem art. 15 u.o.d.i.p. "opłata" ma stanowić wyjątek od tej zasady, to jej ustalenie i pobranie nie może odbywać się w "domyślnym", uproszczonym trybie, w ramach którego strona pozbawiona jest pełnych, gwarantowanych przepisami prawa, uprawnień do weryfikowania żądania podmiotu zobowiązanego. Gwarancji takich nie daje nadanie "powiadomieniu" charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 15 u.o.d.i.p nie przewiduje dla "powiadomienia" żadnych wymagań, w tym wykazania zasadności kosztów i poprawności wyliczeń, ani nawet udokumentowania kosztów już poniesionych. Ewentualna kontrola legalności takiego "aktu" przez sąd może więc okazać się iluzoryczna. S., w skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzuciło mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pismo w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej wydane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi "innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a) Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że pismo organu z dnia [...] lipca 2014r. stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Istota podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skierowane do wnioskodawcy przez organ zobligowany do udostępnienia informacji publicznej zawiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 u.o.d.i.p. - podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena powyższego zagadnienia wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.o.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W świetle ustępu 2 tego artykułu, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Dokonując wykładni tego przepisu, należy stwierdzić, że wprowadza on wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Ustalona w art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p. procedura stanowi zaś konkretyzację sposobu realizacji uprawnienia organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Skierowanemu do wnioskodawcy - na podstawie art. 15 u.o.d.i.p. -powiadomieniu nie można przypisywać wyłącznie charakteru informacyjnego, który dotyczy wysokości "kosztów", jakie jest on zobligowany ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem. Wskazane pismo uzewnętrznia bowiem uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Bezpośrednio zatem wiąże się z legitymacją organu do jej określenia. Z założenia musi więc wskazywać jej wysokość, a w konsekwencji kształtować w tym zakresie obowiązki fiskalne wnioskodawcy, co przeczy twierdzeniu Sądu I instancji o braku podstawy prawnej ustalenia ich istnienia. Bez wątpienia powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ono charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega więc wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Należy równocześnie wskazać, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. upoważnił organ do pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej równowartości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ustawodawca określił zatem sposób jej ustalenia. Przytoczony wyżej sposób określenia jej wysokości nie może jednak uzasadniać twierdzenia, że ustawodawca w istocie przypisywał wskazanemu świadczeniu miano wydatków stanowiących element kosztów postępowania, a nie opłaty, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyczerpuje ono znamiona tej instytucji. Jest bowiem świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym i ekwiwalentnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 997/12). Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. zobligował zatem wnioskodawcę do uiszczenia opłaty, a nie do pokrycia kosztów postępowania. Odczytując ww. przepis literalnie należy również zauważyć, że ustawodawca wspomina w nim o ustaleniu opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów, które organ ma ponieść, a nie kosztów które poniósł. Dopatrywanie się zatem braku podstaw do dokonania kontroli sądowej powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p., z uwagi na fakt wskazywania w nim przewidywanych, ale jeszcze nieponiesionych kosztów, w tej sytuacji nie było prawidłowe. Powyższego nie zmieniają także wątpliwości Sądu I instancji dotyczące zdolności dokonania przez sąd oceny pod kątem zgodności z prawem takiego aktu. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem kryterium ustalenia wysokości tego rodzaju opłaty. Istnieje zatem możliwość weryfikacji, czy wskazany akt został wydany z jego uwzględnieniem. Ustalenie opłaty w takiej formie wpisuje się również w istotę procedury udostępniania informacji publicznej, która z założenia ma gwarantować stronie jak najszybsze załatwienie sprawy w każdym jej aspekcie, także finansowym. Mając na uwadze powyższe powody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowane do skarżącego kasacyjnie pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w . z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, jako akt wymieniony w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji będzie zatem zobligowany rozpoznać wniesioną przez S. skargę, o ile nie odnajdzie innych podstaw uzasadniających jej odrzucenie. Uznając zatem, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie zauważyć należy, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).