VII SA/Wa 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala VII SA/Wa 818/12 UZASADNIENIE Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1, art. 150 § 1 ust. 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) zw. dalej K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] października 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zmieniającą decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na - rozbudowę budynku byłej szkoły zawodowej, etap I - pawilon handlowy i etap II - budynek byłej szkoły zawodowej z łącznikiem w [...] przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] i po wydaniu postanowienie o wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatowy w [...] wyjaśnił, że wniosek J. P. o wznowienie postępowania został oparty na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie wznawia się, gdy bez własnej winy nie brała w nim udziału osoba mająca przymiot strony. Badając interes prawny wnioskodawcy po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zatwierdzono projekt zamienny dla inwestycji na działce sąsiadującej z działkami będącymi własnością J. P. Z dokonanych przez organ ustaleń nie wynika jednak, aby działki J. P. znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego projektem zamiennym. Zdaniem organu zmiany obiektu od strony działek J. P. dotyczą jedynie bilansu terenu w zakresie powierzchni utwardzonej. Wprawdzie zaprojektowane utwardzenie zjazdu dochodzi do granicy działek J. P., jednakże utwardzony zjazd jest budowlą i nie stosuje się § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690), bowiem przepis ten dotyczy usytuowania od granicy z sąsiednią działką budynków, a nie usytuowania budowli. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że inwestycja w kształcie przewidzianym w projekcie zamiennym nie będzie oddziaływać na nieruchomość J. P., a tym samym nie ma on przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P. zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych. Odwołujący podnosił, że w trakcie wykonywania podjazdu podkopano na samej granicy ogrodzenie i wykonano mur oporowy. W konsekwencji, zdaniem skarżącego przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wznowienie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, skoro inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Starostę Powiatowego w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji, iż inwestycja zrealizowana na podstawie projektu zamiennego nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość J. P. oraz że odwołujący się nie ma przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestora, zostało wyrażone bez wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, czym zdaniem Wojewody [...] organ I instancji naruszył art. 7 i 77 K.pa. Wojewoda [...] wyjaśnił, że kwestii lokalizacji rampy (zjazdu) nie należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii odległości od granicy działki w rozumieniu uprzednio wskazanego paragrafu 12 ust 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza usytuowania powinna być dokonana także pod kątem ewentualnego niekorzystnego wpływu natężenia ruchu, hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Organ odwoławczy podkreślił również, że wymaga wyjaśnienia kwestia zaprojektowanego muru oporowego. Organ zwrócił uwagę na konieczność wyraźnego zakwalifikowania konstrukcji pod kategorię muru bądź pod kategorię ogrodzenia. Podczas gdy ogrodzenie oddziela część terenu, mur oporowy służy do zabezpieczenia gruntu przed osuwaniem się ziemi. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji pierwszej instancji nie rozstrzygnięto, czy konstrukcja posadowiona na granicy jest murem czy ogrodzeniem. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił nieuprawnione przesądzenie przez Wojewodę [...] o treści rozstrzygnięcia sprawy co do kwestii przyznania J. P. przymiotu strony, nie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, mimo wątpliwości tego organu odnośnie stanu faktycznego, a także przyjęcie że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może być podmiot legitymujący się wyłącznie interesem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ I instancji winien uznać J. P. za stronę postępowania wznowieniowego i ocenić wpływ inwestycji na sąsiednią działkę analizując nie tylko samą odległość inwestycji od sąsiedniej działki, ale również wpływ inwestycji na natężenie ruchu, hałasu i zanieczyszczenie powietrza. Przekazanie zaś sprawy organowi I instancji jest uzasadnione z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję ze względu na naruszenie przepisów postępowania tylko jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i została wydane w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i powinno być stosowane wyjątkowo. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a ewentualne przeprowadzenie tego postępowania przez organ drugiej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest uzasadnione, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie, czy obiekt na granicy z działką skarżącego został zaprojektowany zgodnie ze sztuką budowlaną i jaki ma charakter. Jak wynika z załączonego projektu zamiennego zaprojektowano w obszarze dostaw nocnych zjazd rozładunkowy. Z tego względu należy zgodzić się z organem odwoławczym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - tym bardziej, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, gdzie kwestia oceny czy J. P. miał interes prawny do udziału w postępowaniu zwykłym jest jedynie częścią postępowania wznowieniowego. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania powinno obejmować nie tylko kwestię dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego ze względu na ocenę czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, ale również – w przypadku uznania, że wnioskodawca jest stroną – ocenę czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 146 § 2 K.p.a., co wymaga dokonania ponownej oceny dowodowej i prawnej na dzień wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uznał, ze kwestia usytuowanie przedmiotowego zjazdu w odległości 2,5 m od domu J. P. wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji, a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zgodzić się należy z oceną organu drugiej instancji wyrażoną w tej części uzasadnienia decyzji, w której organ ten stwierdził, że rozstrzygnięcia organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie powinien był bowiem rozstrzygać o kwestii interesu prawnego osoby składającego wniosek o wznowienie postępowania bez dokonania wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. We wniosku z dnia [...] października 2009 r. J. P. podniósł, że w zmienionym projekcie budowlanym zaplanowano wybudowanie rampy na granicy jego działki, co jednocześnie oznacza umiejscowienie obiektu budowlanego w odległości 2,5 metra od jego domu mieszkalnego. Starosta Powiatowy w [...] jako organ pierwszej instancji był bez wątpienia zobowiązany do wszechstronnego i wyczerpującego zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego oceny. Tymczasem organ ten ograniczył się do stwierdzenia, że zmiany przewidziane w nowym projekcie od strony działek J. P. dotyczą jedynie bilansu terenu w zakresie powierzchni utwardzonej. Stwierdzając zaś, że obiekt ten jest budowlą służącą do dostaw nocnych rozładunkowych do supermarketu, a nie budynkiem, organ rozważył jedynie zastosowanie paragrafu § 12 ust 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do tego, że skoro brak jest przepisów regulujących odległość takich budowli jak mur oporowy od granicy działki sąsiedniej to samo przez się oznacza, że posadowienie muru na granicy nie narusza interesu prawnego sąsiada. Planowana inwestycja może wszak oddziaływać na sąsiednią nieruchomość nie tylko w razie naruszenia przepisów techniczno — budowlanych. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, ze obiekt budowlany wraz ze związanymi w nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich. Dostęp do drogi publicznej wymienia się jedynie przykładowo. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, ze właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Wyważenie interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, wyr. niepublikowany). Z materiału dowodowego wynika, że szczególne znaczenia winno być nadane ocenie czy zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki wnioskodawcy J. P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że J. P. winien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego budowy takiego obiektu. Nie jest zasadny ten zarzut skargi gdzie zakwestionowano, iż organ odwoławczy przesądził, iż J. P. winien być stroną. Po pierwsze, należy uznać, że stwierdzenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji skierowane do organu pierwszej instancji i wskazujące, że organ ten winien uznać J. P. za stronę i ocenić wpływ inwestycji na sąsiednią działkę, analizując nie tylko odległości, winno być odczytywane jako uznanie niewątpliwego faktu, że J. P. jest stroną postępowania wznowieniowego jako jego wnioskodawca, a postępowanie wyjaśniające powinno toczyć się z jego udziałem, zaś z kolei ocena czy J. P. winien być uznany za stronę postępowania zwyczajnego dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę winna być badana i dokonana po wszczęciu postępowania wznowieniowego przez organ pierwszej instancji ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Po drugie, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, natomiast nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji – nawet wówczas, gdyby one wystąpiły w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. II GSK 9/11: "jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.