II OSK 769/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 818/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r., którą uchylono decyzję Starosty Mławskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że Starosta Mławski, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1, art. 150 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1070 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.P. z dnia 14 października 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na rozbudowę budynku byłej szkoły zawodowej, etap I - pawilon handlowy i etap II - budynek byłej szkoły zawodowej z łącznikiem w [...], po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Starosta wyjaśnił, że jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania J.P. wskazał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badając interes prawny wnioskodawcy po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ przypomniał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla inwestycji na działce sąsiadującej z działkami będącymi własnością J.P. Jednak inwestycja w kształcie przewidzianym w projekcie zamiennym nie będzie oddziaływać na nieruchomość J.P., a tym samym nie ma on przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu, zmiany obiektu od strony działek J.P. dotyczą jedynie bilansu terenu w zakresie powierzchni utwardzonej. Wprawdzie zaprojektowane utwardzenie zjazdu dochodzi do granicy działek J.P. jednakże utwardzony zjazd jest budowlą i nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem przepis ten dotyczy usytuowania od granicy z sąsiednią działką budynków, a nie usytuowania budowli. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.P. podnosząc, że teren objęty pracami budowlanymi wykonanymi w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie jest oddalony od granicy z jego nieruchomością na odległość ponad 4,5 m, a same prace wykonywano przy granicy, podkopując jego ogrodzenie oraz wykonując mur oporowy. Tym samym bezzasadne było pozbawienie go przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 149 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Starostę Mławskiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji zostało wyrażone bez wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Po pierwsze, lokalizacji rampy (zjazdu) nie należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii odległości od granicy działki w rozumieniu § 12 ust 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także pod kątem ewentualnego niekorzystnego wpływu natężenia ruchu, hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Po wtóre, w decyzji pierwszej instancji nie rozstrzygnięto też, czy konstrukcja posadowiona na granicy jest murem oporowym, czy ogrodzeniem. Skargę od tej decyzji złożyła A. Polska Spółka z o.o. w J., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie: art. 138 § 2, art. 7 i art. 136 w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z dnia 13 września 2012 r. podzielił argumentację Wojewody wskazując, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a ewentualne przeprowadzenie tego postępowania przez organ drugiej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Albowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie, czy obiekt na granicy z działką skarżącego został zaprojektowany zgodnie ze sztuką budowlaną i jaki ma charakter. Jak wynika z załączonego projektu budowlanego zamiennego, w obszarze dostaw nocnych zaprojektowano zjazd rozładunkowy. We wniosku z dnia 14 października 2009 r. J.P. podniósł, iż w zmienionym projekcie budowlanym zaplanowano wybudowanie rampy na granicy jego działki, co jednocześnie oznacza umiejscowienie obiektu budowlanego w odległości 2,5 metra od jego domu mieszkalnego. Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji, prawidłowo organ odwoławczy uznał, ze kwestia usytuowania przedmiotowego zjazdu w odległości 2,5 m od domu J.P. wymaga szczegółowego wyjaśnienia, a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Za niezasadny sąd uznał zarzut skargi, iż organ odwoławczy przesądził, iż J.P. winien być stroną. Stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji skierowane do organu pierwszej instancji wskazujące, że organ ten winien uznać J.P. za stronę i ocenić wpływ inwestycji na sąsiednią działkę, analizując nie tylko odległości, winno być odczytywane jako uznanie niewątpliwego faktu, że J.P. jest stroną postępowania wznowieniowego jako jego wnioskodawca, a postępowanie wyjaśniające powinno toczyć się z jego udziałem, zaś z kolei ocena czy J.P. winien być uznany za stronę postępowania zwyczajnego dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę winna być badana i dokonana po wszczęciu postępowania wznowieniowego przez organ pierwszej instancji ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd podkreślił, iż decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, natomiast nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji – nawet wówczas, gdyby one wystąpiły w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. W ocenie sądu, Starosta Powiatowy w Mławie jako organ pierwszej instancji był bez wątpienia zobowiązany do wszechstronnego i wyczerpującego zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego oceny. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że zmiany przewidziane w nowym projekcie od strony działek J.P. dotyczą jedynie bilansu terenu w zakresie powierzchni utwardzonej. Stwierdzając zaś, że obiekt ten jest budowlą służącą do dostaw nocnych rozładunkowych do supermarketu, a nie budynkiem, organ rozważył jedynie zastosowanie § 12 ust 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A planowana inwestycja może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość nie tylko w razie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Właściciel sąsiedniej nieruchomości ma również wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Zdaniem sądu, szczególne znaczenie winno być nadane ocenie, czy zaprojektowanie utwardzonego zjazdu wraz z murem oporowym usytuowanym na granicy działki inwestora i działki wnioskodawcy J.P. mającym za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się ziemi powoduje, że J.P. winien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego budowy takiego obiektu. W przypadku uznania, że wnioskodawca ma przymiot strony, ocenić należy, czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 146 § 2 k.p.a., co wymaga dokonania ponownej oceny dowodowej i prawnej na dzień wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Polska Spółka z o.o. w J., zaskarżając go w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, polegające na: - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.; - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; - w konsekwencji powyższego nieprawidłowym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Zdaniem Spółki, sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja Wojewody nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a właściwym rozstrzygnięciem w tej sprawie byłaby decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Starosta Mławski zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powoływał się J.P. w swoim wniosku, a takie ustalenie było wystarczające do wydania decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę, bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy. Skoro bowiem wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z lokalizacji rampy przy granicy jego działki, to organ nie ma obowiązku rozpoznawać na nowo całości sprawy o pozwolenie na budowę, lecz zbadać czy z uwagi na wskazaną przez wnioskodawcę okoliczność przysługiwał mu przymiot strony w zwykłym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co Starosta Mławski uczynił. W ocenie Spółki, niesłuszne jest także stanowisko sądu pierwszej instancji wobec zarzutu podniesionego w skardze, który dotyczył naruszenia przez Wojewodę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w swej decyzji bezzasadnie przyjął, że J.P. jest stroną postępowania zwykłego w sprawie pozwolenia na budowę, mimo tego, że ma on wyłącznie interes faktyczny w sprawie. Błędnie bowiem określono zakres postępowania niezbędny do wyjaśnienia sprawy, poprzez dokonanie analizy wpływu inwestycji na sąsiednią działkę pod kątem ewentualnego niekorzystnego wpływu natężenia ruchu, hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.P. wniósł o jej oddalenie. Podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Dodał, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 323 dotyczący zachowania niezagrażającego poziomu hałasu. A. Polska Spółka. z o.o. w J. w replice na powyższą odpowiedź, podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej wskazując, że zarzuty uczestnika postępowania zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną są bezpodstawne i nie powinny zasługiwać na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Podstawę skargi kasacyjnej stanowił art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia przepisom postępowania skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji powyższego nieprawidłowym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Kontrola sądowa przeprowadzona na skutek skargi A. Polska Spółki z o.o. w J. sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy..Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił, iż nie zawierała ona wad, które powodowały konieczność uwzględnienia skargi na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podzielić należy stanowisko sądu I instancji, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty Mławskiego została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie sąd argumentował, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego co do charakteru zabudowy i jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego, przy czym w realiach niniejszej sprawy przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Słusznie więc sąd pierwszej instancji ocenił, iż zakończenie postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną było uzasadnione, gdyż organ I instancji nie wykonał obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co było konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak więc podstaw do skutecznego zarzucania sądowi I instancji, iż nieprawidłowo zaakceptował ocenę organu odwoławczego o zaistnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie zastosował normy z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. Za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo sąd uznał, że biorąc pod uwagę treść 28 ust 2 Prawa budowlanego, w myśl którego interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę mają, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się o obszarze oddziaływania obiektu, obowiązkiem Starosty było samodzielne ustalenie, czy J.P. posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Niewystarczające było powołanie się przez organ I instancji na wskazany przez inwestora obszar oddziaływania inwestycji. Oczywistym jest, iż wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Jednak organ zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Starosta Mławski nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzeń inwestorskich sąsiada, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy podnosząc, że organ I instancji swoje ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektu ograniczył wyłącznie do konstatacji, iż ze względu na rodzaj zamierzenia budowlanego nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie ma znaczenia odległość budowli od granicy działki inwestora. Takie podejście do możliwości wyznaczenia obszaru oddziaływania jedynie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane jest zawężające, gdyż pomija inne przepisy odrębne, które mogą wprowadzić związane z tą inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że za interesem prawnym strony przemawiają przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym chroniące przed uciążliwością wywołaną hałasem (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, LEX nr 38469). Na naruszenie interesu prawnego wywołanego hałasem wprost powoływał się skarżący. Zatem słusznie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości na sąsiednie działki budowlane wynika z realizacji zasady ochrony i poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), co wymagało przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Organ II instancji prawidłowo przyjął, iż nie miał podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma bowiem doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, LEX nr 340189). Przyjąć należy, iż skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania, co nie przesądza o treści decyzji kończącej postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, LEX nr 668544). Wobec tego, stanowisko sądu pierwszej instancji nie może być uznane za prowadzące do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też za prawidłowe uznać należy stwierdzenie sądu o braku niezgodności z prawem zaskarżonego aktu i zasadności zastosowania art. 151 p.p.s.a. jako podstawy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku J.P. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stwierdzając, że brak jest ustawowych regulacji pozwalających na zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, stosownie do przepisu art. 199 p.p.s.a.