I OSK 678/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 248/14 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wnioskiem z dnia 22 maja 2014 r. M.B. wystąpiła do Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu o udzielenie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii wyszczególnionych dokumentów z akt prokuratorskich sygn. [...]: - korespondencji kierowanej w tej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu do Komisariatu Policji w K. (tzw. wytycznych), - pisma z dnia 29 listopada 2013 r. kierowanego w tej sprawie do Prokuratury Rejonowej Warszawa Mokotów do sprawy sygn. [...]. M.B. jest adwokatem A.S. oskarżonej o przestępstwo z art. 157 § 3 Kodeksu karnego. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu poinformował wnioskodawczynię, że dostęp do akt sprawy prokuratora regulowany jest nie ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz przepisami odrębnymi i wskazał na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. W skardze M.B. podniosła, że prokurator mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podejmowane przez niego czynności mieszczą się w pojęciu realizacji zadań publicznych objętych ustawą. Skarżąca wskazała, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniał wymagania formalne, określał przedmiot i zakres żądania w sposób pozwalający na prawidłowe odczytanie i załatwienie, jednakże nie został on zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kierowane do jednostki policji wystąpienia pisemne mają charakter wewnętrzny instruktażowy i nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak korespondencja między jednostkami prokuratur w ramach pomocy prawnej. Ponadto, choć opisane dokumenty, znajdujące się w aktach podręcznych sprawy, nie stanowiły informacji publicznej, poprzez ich dołączenie do akt głównych sprawy walor taki uzyskały i strony postępowania mają do nich dostęp w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 248/14 odrzucił skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu, zasadniczym pytaniem, na które sobie trzeba odpowiedzieć w związku z istotą kontrolowanej sprawy ze skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu w udostępnieniu informacji publicznej z tzw. akt podręcznych prokuratora, jest to, czy do dostępu do akt podręcznych prokuratora znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem WSA, z art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego wynika, iż K.p.k. reguluje w sposób właściwy dla siebie wszystkie kwestie związane z dostępem do akt, w tym akt postępowania przygotowawczego prokuratora. Jest przy tym oczywiste i bezsprzeczne, że akta o których stanowi art. 156 K.p.k., w tym akta podręczne prokuratora, mogą zawierać informacje publiczne w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w tym przypadku Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w K.p.k. zawarte są przepisy szczególne (lex specialis) wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. eliminuje możliwość prawną stosowania w kontrolowanej sprawie norm ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 156 § 5 K.p.k. są przepisami szczególnymi wobec postanowień u.d.i.p., a zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że normy u.d.i.p. nie mogą naruszać , a w związku z tym powinny uwzględniać ograniczenia dostępu do informacji wynikające z przepisów szczególnych. Niezależnie zatem od tego, czy skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z akt podręcznych prokuratora, jako osoba fizyczna, czy też jako pełnomocnik zawodowy – w kontrolowanej sprawie znajdują w ocenie WSA odpowiednio zastosowanie przepisy K.p.k. Wobec brzmienia powyższych, wskazanych i zacytowanych przepisów prawnych Kodeksu postępowania karnego, skład rozpoznający sprawę w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. Akt. I OPS 7/13, zgodnie z którym "Przepisy art. 156 § 1, 5 oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Zarazem Sąd pierwszej instancji zauważył, że w kognicji sądów administracyjnych w RP znajduje się kontrola bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z tego zdaniem WSA wynika, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli rozstrzygnięć prokuratora podejmowanych na podstawie norm Kodeksu postępowania karnego. W świetle powyższych ustaleń co do stanu prawnego mającego zastosowanie do kontrolowanej sprawy, skład rozpoznający sprawę stwierdził, że nie posiada kompetencji do badania dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach postępowania przygotowawczego i aktach podręcznych prokuratora z uwagi na fakt, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy K.p.k. – w związku z czym, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga została odrzucona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B. Postawiła w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię wyrażająca się w przyjęciu, że dostęp do akt podręcznych prokuratora reguluje przepis art. 156 Kodeksu postępowania karnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku odmiennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwróciła uwagę, że czym innym są akta główne sprawy, a czym innym akta podręczne prokuratora. Podniosła, że do tych drugich nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania karnego, a zatem znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że prokuratura traktuje je jako akta wewnętrzne, nie zaś akta sądowe sprawy. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 p.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). W niniejszej sprawie skarga została odrzucona, gdyż Sąd pierwszej instancji przyjął, że dostęp do żądanych informacji jest regulowany ustawą – Kodeks postępowania karnego, a nie ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tym samym właściwy w sprawie nie jest sąd administracyjny. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie kwestii materialnoprawnej, tj. prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którym "Jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom." Istota problemu sprowadza się zatem do kwalifikacji akt podręcznych prokuratora – czy wchodzą one w zakres normowania ww. przepisu. Odpowiedź twierdząca, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z uchwałą NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13 oznacza bowiem, że nie znajduje do nich zastosowanie tryb określony ustawą o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie – nie jest właściwy w sprawie sąd administracyjny. Akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.). Wyjaśnienia zatem wymaga, że po pierwsze akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a po drugie rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Już chociażby z tego względu nie można przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej może kreować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2889/12). W cytowanym wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r. Sąd spostrzegł jednak, że "Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt podręcznych. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt." Również we wspomnianej uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13 dopuszczono możliwość ubiegania się o konkretną informację publiczną zawartą w aktach sprawy, o ile czynione jest to precyzyjnym wnioskiem i informacje te nie podlegają udostępnieniu w innym trybie. W niniejszej sprawie skarżąca nie wnosiła o dostęp do akt podręcznych prokuratora, lecz o dwa dokumenty w nich zawarte, tj. kopie: - korespondencji kierowanej w tej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu do Komisariatu Policji w K. (tzw. wytycznych), - pisma z dnia 29 listopada 2013 r. kierowanego w tej sprawie do Prokuratury Rejonowej Warszawa Mokotów do sprawy sygn. [...]. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był zweryfikować, czy żądane dokumenty zawierają informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem wskazano, w orzecznictwie przyjmuje się, że akta podręczne prokuratora nie są aktami, o których mowa w art. 156 § 5 k.p.k., a zatem może mieć zastosowanie do niektórych informacji w nich zawartych tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Godzi się zauważyć, że jeżeli Sąd pierwszej instancji uzna żądane dokumenty za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas – z uwagi na ich charakter i kontekst faktyczny sprawy – powinien także zważyć, czy znajduje w sprawie zastosowanie przesłanka uzasadniająca ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej u.d.i.p.) w postaci konieczności ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m. in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1769/13). W takim jednak przypadku skarga podlegać będzie jednak oddaleniu, a nie – odrzuceniu, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. W przypadku, zaś gdy ta przesłanka nie będzie miała zastosowania skarga może być uwzględniona. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.