III SA/Wr 376/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) utrzymało w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), negatywnie opiniujące wniosek A. K. (dalej także skarżący) o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w prowadzonym przez niego sklepie spożywczym przy ul. [...] we W. A. K. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał, że jego wniosek dotyczy tylko sprzedaży piwa na wynos. Organy obydwu instancji oparły się na tym, że sklep skarżącego znajduje się w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Według skarżącego nie ma jednak "twardej" definicji placu zabaw. W szczególności nie jest jasne, czy plac zabaw ma być ogrodzony i jakie ma mieć wyposażenie. Ponadto nie jest wiadomo, co to jest najbliższa okolica, jaki jest jej obszar, jaka ma być odległość od sklepu. Podniesiono, że nie ma trwałej przeszkody między sklepem a placem zabaw, jak np. jezdnia, krawężniki. Skarżący dostarczył natomiast Komisji pismo ze Spółdzielni Mieszkaniowej z którego wynika, że między sklepem a placem zabaw jest parking i droga. Organy prowadzące postępowanie uznały natomiast, że z uwagi na małe natężenie ruchu dzieci korzystające z placu zabaw mogą przechodzić przez parking i drogę do sklepu skarżącego. Według skarżącego jest to pogląd nietrafny, gdyż dzieci na placu zabaw są pilnowane przez rodziców lub opiekunów. Kontakt wzrokowy z placu zabaw nie sięga natomiast wnętrza sklepu. Z placu zabaw nie słychać też dźwięków dochodzących ze sklepu. Organy orzekające nie uwzględniając tych okoliczności działały więc niesłusznie na niekorzyść skarżącego. Skarżący stwierdził, że prowadzi od wielu lat sklep w tym samym lokalu. Zawsze miał pozwolenie na sprzedaż piwa i z tego powodu nie było żadnych problemów. Sklep nie zmienił lokalizacji, budynki mieszkalne i plac zabaw są w tym samym miejscu. Skarżący nie rozumie zatem, dlaczego tym razem wydano niekorzystne dla niego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. i wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Organ I instancji mianowicie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego o wydanie wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczym przy ul. [...] we W. Organ powołał się na art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356, dalej także "ustawa"), w zw. z uchwałą Nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950), uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta oraz zarządzenie nr 7384/13 Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku wskazano niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych - sklepu spożywczego przy ul. [...] we W. - z przepisami uchwały z dnia 7 lipca 2011 r., w szczególności z jej § 1 ust. 1 pkt 2, wyłączającym dopuszczalność usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Na to postanowienie zażalenie wniósł A. K., zarzucając niekompletność zebranego materiału dowodowego. Do zażalenia załączył pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" z dnia [...] lutego 2014 r., w którym wskazano: "droga wzdłuż budynku przy ul. [...] jest drogą wewnętrzną w zarządzie Spółdzielni. Odległość od sklepu spożywczego do ogrodzonej piaskownicy wynosi ok. 44 m, natomiast do placu zabaw 60 m". Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie I instancji. W uzasadnieniu powołało się na art. 18 ust. 1 ustawy, według którego sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie takie, o którym mowa w ust. 1 ustawy, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4.5% zawartości alkoholu oraz na piwo: 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala natomiast, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, wydawana jest w formie postanowienia, w trybie art. 106 k.p.a. Ustawa przywiązuje do tej opinii szczególne znaczenie. Według art. 18 ust. 3a ustawy organ zezwalający wydaje zezwolenia dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Negatywna opinia wyłącza więc możliwość wydania zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż. Według § 1 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały Nr XIII/241/11, będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Organ dokonał wykładni sformułowania "najbliższa okolica wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw". Stwierdził, że wyodrębniony i zagospodarowany plac zabaw jest przestrzenią (miejscem), wydzielonym z jakieś całości, przeznaczoną do zabawy dla dzieci. Jest to teren, na którym dzieci mogą się zajmować się zabawą. Wyposażenie placu zabaw stanowią zazwyczaj takie urządzenia, jak piaskownica, zjeżdżalnia, huśtawka, karuzela, bujak czy system drabinek, których istnienie pozwala na stwierdzenie, że plac zabaw jest zagospodarowany. Place zabaw są często ogradzane. Nie jest to jednak konieczne do takiej kwalifikacji danego miejsca. Place zabaw istnieją najczęściej w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych, szkół, przedszkoli, żłobków, w parkach. Pojęcie "najbliższa okolica wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw" nie zostało natomiast zdefiniowane ani w ustawie, ani w powołanej uchwale z dnia 7 lipca 2011 r. Według art. 21 pkt 1 ustawy, "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. "Najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" nie jest jednak tym samym co "najbliższa okolica wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw". Według organu definicja ustawowa może być pomocna w interpretacji przepisów uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. Organ powołał też pogląd orzecznictwa: "O tym, czy taki charakter ma potencjalna «przeszkoda», wymieniona przykładowo w dalszej części analizowanego przepisu, trzeba przesądzać ad hoc, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne każdego konkretnie rozważanego przypadku. Za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu, można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy, kiedy chodniki są wprost odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającymi wprost przejście jezdni przez pieszego" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., III SA/Wr 458/13). W języku potocznym najbliższą okolicą jest obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś. Prawodawca nie określił natomiast konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". Odnosząc te ustalenia do rozpatrywanej sprawy organ, uwzględniając materiał fotograficzny z akt sprawy, obrazujący teren i okolice, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy sklep spożywczy, a także położenie placu zabaw dla dzieci - podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Plac zabaw - widniejący na zdjęciach - jest wyodrębniony i zagospodarowany. Sklep spożywczy przy ul. [...] we W. jest położony w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Odległość między placem zabaw a sklepem spożywczym jest bowiem niewielka, gdyż wynosi około 50 m. Ustalono to na podstawie pisma z dnia [...] lutego 2014 r. i protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Między placem zabaw a sklepem znajduje się droga wewnętrzna oraz parking dla mieszkańców osiedla. Według organu droga ta i parking nie stanowią - w okolicznościach tej sprawy - trwałej przeszkody o charakterze faktycznym. Stanowią co najwyżej pozory takiej przeszkody. Organ zaznaczył, że wjazd na drogę i parking jest ograniczony szlabanem. Droga wewnętrzna - przedstawiona na zdjęciach - nie jest ulicą o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do jej przekroczenia. Droga, która ma charakter wewnętrzny, i parking nie uniemożliwiają dostępu do sklepu z placu zabaw. Plac zabaw znajduje się w bezpośrednim otoczeniu sklepu. Z placu zabaw - przechodząc przez parking i drogę wewnętrzną - można dostać się bezpośrednio do sklepu, bez nadkładania drogi (w potocznym rozumieniu tego ostatniego zwrotu). W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczym przy ul. [...] we W. nie byłaby zgodna z uchwałą z dnia 7 lipca 2011 r. Organ wskazał, że dla stwierdzenia, czy sklep jest usytuowany w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci, nie ma natomiast potrzeby robienia zdjęć z wnętrza sklepu i dokonywania w sklepie nagrań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że ocena organów I i II instancji jest prawidłowa, zwłaszcza uwzględniając podstawowy cel ustawy, którym jest ograniczanie dostępności alkoholu. Za wydaniem pozytywnej opinii w rozpatrywanej sprawie nie mógł przemawiać fakt wydania wcześniej zezwolenia na prowadzenie w tym samym lokalu sprzedaży napojów alkoholowych. W kontekście argumentacji skargi organ powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. (III SA/Wr 458/13): "W ocenie Sądu - uwzględniając przy formułowaniu tej oceny wzorzec tzw. rozsądnego ustawodawcy - oznacza to konieczność dokonywania weryfikacji, w każdym konkretnym przypadku, czy krawędź jezdni stanowi rzeczywiście przeszkodę w dostępie do punktu, w którym miałby być sprzedawany alkohol. [...] nie do automatycznego (bezkrytycznego) przyjęcia, bez dodatkowej argumentacji, jest [...] pogląd wyrażony w skardze, iż wystarczy samo istnienie krawędzi jezdni, aby uznać ją za trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Nadrzędną kategorią decydującą - w ramach tego przepisu - o granicy tzw. «najbliższej okolicy» jest istnienie trwałej przeszkody. O tym, czy taki charakter ma potencjalna «przeszkoda», wymieniona przykładowo w dalszej części analizowanego przepisu, trzeba przesądzać ad hoc, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne każdego konkretnie rozważanego przypadku. [...] Wyłącznie istniejące przesłanki normatywne, a nie wcześniej występujące okoliczności faktyczne mogą decydować o kierunku załatwienia wniosku podmiotu zainteresowanego. Dodać wypada, że ewentualne nieprawidłowości w toku postępowania w sprawie z wniosku owego wcześniejszego najemcy (nie można wykluczyć takiej sytuacji, jeśli założyć tożsamości wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych tamtej sprawy, czego Sąd nie może jednak sprawdzić w ramach swoich kompetencji do rozpoznania niniejszej skargi) nie uzasadniają wcale dopuszczalności kontynuowania dawnych, ewentualnych błędów organów decyzyjnych". Uwzględniając powyższe organ uznał, że oddalenie skargi jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należy przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 18 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.1356). Stanowi on, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Takie zezwolenie może być wydane po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Według tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Organ wydający zezwolenie jest obowiązany do współdziałania organu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić, czy nie wyczerpano limitu w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi co do zasad usytuowania. Uwzględniając art. 106 § 5 k.p.a. wydanie opinii przez współdziałającą w wydaniu pozwolenia gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowienia ma zastosowanie art. 124 k.p.a., regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać art. 126 k.p.a. i art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 1751-1753). Organ obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, szczególnie: art. 7 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Wskazując na wynikający z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy wymóg oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą regulującą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Sąd stwierdza, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które polega na ogół na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., czy na sporządzeniu dokumentacji graficznej, z której można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała w uchwale ochronę. Takie oględziny miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdza, że wobec treści wniosku skarżącego o wydanie wnioskowanego pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w prowadzonym sklepie, nie miały zastosowania: art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ani powoływana uchwała Nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. Miał natomiast zastosowanie §1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzania zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 8 sierpnia 2011 r. Nr 165, poz. 2835), wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. Według tego przepisu nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (SA/Gd 2824/93) przyjął, że przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach opartych o art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania mogą być określane przez wskazanie odległości od określonych obiektów, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W powołanej uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. nie przyjęto jako kryterium konkretnej odległości, lecz zakaz usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. W związku z tą regulacją kwestia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a miejscem chronionym musi być każdorazowo ustalana indywidualnie. Uzasadnienie negatywnej opinii wymaga od opiniującej komisji szczególnej staranności. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że według art. 18 ust. 3a ustawy do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia. Organ II instancji podzielił w zaskarżonym postanowieniu argumentację z uzasadnienia postanowienia I instancji. Stwierdzono tam, że sklep skarżącego jest położony w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci, co wyczerpuje dyspozycję § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia i to jest podstawą wydanej negatywnej opinii. W ocenie Sądu uzasadnienie postanowień I i II instancji nie jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy. Organ powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. (III SA/Wr 458/13) przyjął, że za wydaniem pozytywnej opinii w rozpatrywanej sprawie nie mógł przemawiać fakt wydania wcześniej zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tym samym lokalu. Jest to nietrafne. Jak bowiem wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia, wyrok ten dotyczył sprawy, w której powoływano się na postępowanie administracyjne w innej sprawie dotyczące innego podmiotu niż skarżący. W rozpatrywanej sprawie zachodzi natomiast tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa sprawy. Według niezakwestionowanego twierdzenia skarżącego prowadzi on od wielu lat sklep w tym samym lokalu. Skarżący miał zawsze pozwolenie na sprzedaż piwa w tym sklepie. Z powodu tej sprzedaży nie było żadnych problemów. Sklep nie zmienił lokalizacji, budynki mieszkalne i plac zabaw są usytuowane w tym samym miejscu. W toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego sprawy ani zmiany innych istotnych okoliczności sprawy. Nie zmienił się też stan prawny, czyli wymogi materialnoprawne i procedura udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W tym stanie rzeczy skarżący zdaniem Sądu trafnie podniósł, że nie rozumie, dlaczego w rozpatrywanej sprawie wydano dla niego niekorzystne rozstrzygnięcia. Organy orzekające nie wyjaśniły tej kwestii w uzasadnieniach wydanych postanowień. Oczywiście o kierunku rozstrzygnięcia decydują istniejące przesłanki normatywne i faktyczne. Skoro jednak przesłanki normatywne i faktyczne wcześniej występujące były identyczne z istniejącymi w czasie orzekania w rozpatrywanej sprawie, organ działający uznaniowo powinien szczególnie starannie wyjaśnić stronie postępowania administracyjnego, jakie konkretne względy przesądziły o przyjętym kierunku rozstrzygnięcia. Wymagają tego nie tylko powołane przepisy k.p.a. o wymogach uzasadnienia postanowienia, ale także zasada zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Możliwość działania organu w trybie uznaniowym nie oznacza dowolności rozstrzygania. Opisane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono postanowienie I instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organy orzekające powinny objąć argumentacją aktualny stan prawny i faktyczny sprawy i odnieść go do tego stanu z okresu, kiedy skarżący identyczne zezwolenie, o wydanie którego się bezskutecznie ubiegał w rozpatrywanej sprawie. W rezultacie z uzasadnienia powinno wynikać, jakie okoliczności zmienionego ewentualnie stanu faktycznego czy prawnego czy też ich inna ocena bądź interpretacja wpłynęły na wydanie negatywnej opinii przez organ I instancji.